II SA/Łd 329/14

Dnia 24 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi E. G. i C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. znak: [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.bł. Decyzją z dnia [...] znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 135 - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), uznał za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka A. G., umieszczonego w rodzinie zastępczej, nadpłacone stronie za miesiąc listopad 2011 r. oraz czerwiec, wrzesień, październik i listopad 2012 r. w łącznej kwocie 68,96zł, stanowiące różnicę pomiędzy kwotą tego świadczenia wypłaconą stronie za listopad 2011 r. oraz czerwiec, wrzesień, październik i listopad 2012 r. na podstawie decyzji z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...], decyzji z dnia [...] w łącznej wysokości 4591zł a kwota tego świadczenia faktycznie należną stronie za te miesiące w wysokości 3903,04zł. Nadto postanowił potrącać świadczenie pieniężne uznane za nienależnie pobrane z bieżąco wypłacanych stronie świadczeń pieniężnych za miesiąc październik 2013 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej, która ustaliła odmienne zasady przyznawania pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w zakresie dotyczącym rodzajów oraz wysokości pomocy. W art. 226 ust. 5 ustawy, wprowadził ustawodawca regulację, w której przyznał rodzinom zastępczym, które funkcjonowały przed wejściem w życie nowej ustawy, prawo wyboru rozpatrzenia sprawy o świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, ustalając jednomiesięczny termin na podjęcie decyzji i złożenie wniosku do 31 stycznia 2012 r. W niniejszej sprawie strona złożyła taki wniosek, w konsekwencji zachowując prawo do świadczeń w oparciu o przepisy dotychczasowe. Przy czym zgodnie z art. 78 ust. 4 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej w wysokości nie niższej niż 60% kwoty podstawy tj. 1647 zł co stanowi 988,20 zł. Jednocześnie przepis ten stanowi, że ustalona pomoc jest pomniejszana o 50% dochodu dziecka, nie mniej jednak niż 20% podstawy tj. 329,40 zł. W niniejszej sprawie dochód dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej stanowiły w miesiącu listopadzie 2011 r. alimenty na dziecko od ojca w wysokości 350zł oraz alimenty od matki w wysokości 43,92 zł, łączny dochód wyniósł 393,92 zł a 50% tego dochodu wyniosło 196,96 zł. Wymiar pomocy jest różnicą kwot 988,20 zł i 50% dochodów dziecka i winien wynosić w listopadzie 2011 r. – 791,24 zł. Z kolei w czerwcu 2012 r. na dochód dziecka złożyły się alimenty na dziecko od ojca w wysokości 350 zł oraz alimenty od matki w wysokości 82 zł, łącznie 432 zł, a 50% tego dochodu wyniosło 216 zł. Wymiar pomocy jest różnicą kwot 988,20 zł i 50% dochodów dziecka i winien wynosić w czerwcu 2012 r. – 772,20 zł. We wrześniu 2012 r. na dochód dziecka złożyły się alimenty na dziecko od ojca w wysokości 350 zł oraz alimenty od matki w wysokości 100 zł, łącznie 450 zł, a 50% tego dochodu wyniosło 225 zł. Wymiar pomocy jest różnicą kwot 988,20 zł i 50% dochodów dziecka i winien wynosić we wrześniu 2012 r. – 763,20 zł. W październiku i listopadzie 2012 r. na dochód dziecka złożyły się alimenty na dziecko od ojca w wysokości po 350 zł oraz alimenty od matki w wysokości po 50 zł, łącznie po 400 zł w tych miesiącach, a 50% tego dochodu wyniosło w każdym miesiącu 200 zł. Wymiar pomocy jest różnicą kwot 988,20 zł i 50% dochodów dziecka i winien wynosić w październiku i listopadzie 2012 r. – po 788,20 zł. W konsekwencji powyższego wymiar pomocy musiał ulec zmianie wraz ze zmianą wysokości dochodu dziecka. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie zaś z art. 92 ust. 2 pkt 1 ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części. Nienależnie pobrane świadczenia pieniężne podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami przez osobę, która je pobrała. Wobec powyższego organ stwierdził, iż nadpłacona stronie za miesiące listopad 2011 r., czerwiec, wrzesień, październik i listopad 2012 r. w łącznej kwocie 687,96 zł stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą tego świadczenia wypłaconą stronie za przedmiotowe miesiące na podstawie decyzji z dnia [...], z dnia [...], z dnia [...] w łącznej wysokości 4591 zł a kwotą tego świadczenia faktycznie należną stronie za te miesiące w wysokości 3903,04 zł. Nadto postanowił potrącać świadczenie pieniężne uznane za nienależnie pobrane z bieżąco wypłacanych stronie świadczeń pieniężnych za miesiąc październik 2013 r. Zdaniem organu fakt, iż we wskazanych miesiącach zmianie uległa wysokość dochodu dziecka, skutkował koniecznością zweryfikowania wymiaru świadczenia. Natomiast kwoty nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych wraz z odsetkami, ustalone ostateczną decyzją, podlegają potrąceniu z bieżąco wypłacanych świadczeń pieniężnych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. i C. G.. Podnieśli, iż w zaskarżonej decyzji organ wymienia określone kwoty alimentów, w listopadzie 2011 r. alimenty od ojca w kwocie 350 zł, od matki 43,92 zł, a wypłata z MOPS w kwocie 813,10 zł. Zaś od stycznia do listopada 2012 r. podwyższono wypłatę z MOPS do kwoty 988,20 zł ponieważ alimenty od ojca nie wpływały. Z powyższego wynika zaś, iż czerwcu, wrześniu, październiku 2012 r. alimentów nie było, a w listopadzie 2012 r. alimenty od ojca w kwocie 350 zł, zaś od matki 0,00 zł wypłata z MOPS 813,20zł. Odwołujący wskazali, iż decyzji organ I instancji podał kwoty alimentów od matki, które nie dotarły do dziecka – za wrzesień, październik i listopad. Mając na uwadze wykazane różnice w wysokości rzeczywiście otrzymanych alimentów wyliczenia wymiaru pomocy pieniężnej są błędne i należy je przeprowadzić ponownie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 92 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygniecie, organ odwoławczy powtórzył stan faktyczny i prawny ustalony przez organ I instancji, podzielając argumentację i wywodząc jak w orzeczeniu pierwszo instancyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. i C. G. wnieśli o chylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej spornych wpłat. Uzasadniając, skarżący powtórzyli za odwołaniem, iż w miesiącu listopadzie 2011 r. dziecko otrzymało od ojca alimenty w wysokości 350 zł, od matki 43,92 zł, w czerwcu 2012 r. od ojca 350 zł a od matki 82 zł, we wrześniu, październiku i listopadzie 2012 r. od ojca po 350 zł miesięcznie od matki natomiast dziecko nie otrzymało żadnych kwot. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ wskazuje, iż za miesiące wrzesień, październik i listopad 2012 r. kwota alimentów otrzymanych od matki wyniosła 200 zł., tymczasem za wskazane miesiące alimenty nie wpłynęły ani bezpośrednio, ani za pośrednictwem komornika. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. skarżący poparli skargę i oświadczyli, iż do chwili obecnej, jak również na czas wydawania spornych decyzji, nie otrzymali od matki dziecka alimentów w żadnej wysokości za miesiące: wrzesień, październik, listopad 2012 r. Oświadczyli, iż dołączyli do akt zaświadczenie od komornika o dokonanych wpłatach, które miały miejsce jedynie do lipca 2012 r., a po tej dacie inne wpłaty nie wpłynęły. Skarżący oświadczyli również, iż nie znają pochodzenia kserokopii dowodów wpłat znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy za miesiące: wrzesień, październik, listopad 2012 r. Nie są to kwoty wpłacone na ich konto, bo dłużniczka nie zna numeru rachunku i wymienione konto na przekazach nie jest kontem rodziców zastępczych. Nie wiedzą również na czyją rzecz zostały one dokonane, bo z informacji uzyskanej od komornika wynika, iż komornik tych wpłat nie otrzymał. Oświadczają też, że kwotę 687 zł jak wynika z kwestionowanej decyzji potrącono już w następnym okresie rozliczeniowym tj. w październiku 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, na co zasadnie zwrócił uwagę organ administracji, iż w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. W art. 226 ust. 5 tej ustawy, ustawodawca zawarł zapis, zgodnie z którym, sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają, z zastrzeżeniem ust. 9, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych, na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia. Wniosek, o którym mowa w ust. 5, składa się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 6). I jak wynika z akt administracyjnych, skarżący taki wniosek złożyli we wskazanym w ustawie terminie. Oznacza to, iż zachowali prawo do świadczeń w oparciu o przepisy dotychczasowe, gdyż przytoczony przepis wymienia sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Brzmienie wskazanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż dotyczy on spraw o przyznanie świadczeń wymienionych w przepisie. Natomiast przedmiotowa sprawa nie jest sprawą o przyznanie świadczenia, dlatego też winna być rozpatrywana w oparciu o nową regulację zawartą w zastosowanym prawidłowo co do zasady przez organ art. 92 ust. 2 ustawy. W myśl art. 92 ust. 2 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia pieniężne uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego w całości lub w części. Warto przy tym zwrócić uwagę, na definicję świadczenia nienależnie pobranego zawartą w art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej rozumianego jako świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej, jako że w chwili uzyskiwania spornego świadczenia z takimi warunkami strona winna się liczyć. Niemniej jednak lektura zaskarżonych decyzji i zgromadzonych dla potrzeb niniejszej sprawy dokumentów uzasadnia tezę, iż w toku przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że nie wyjaśniono należycie i wyczerpująco przesłanek przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Okolicznością oczywistą jest bowiem, iż w toku omawianego postępowania organy administracji publicznej obu instancji obowiązane były prowadzić postepowanie wyjaśniające zgodnie z normami wyraźnie opisanymi w ustawie Kodeks postepowania administracyjnego. Oznacza to spoczywający na organie administracji publicznej obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy obowiązane są zatem, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż dopiero całokształt materiału dowodowego daje organowi możliwość oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W ten sposób realizowana jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 8 k.p.a.), zgodnie z którą ocena dowodów winna opierać się na materiale zebranym przez organ i winna być poparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału. Jednocześnie w toku całego postępowania organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winny udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W efekcie końcowym, tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, winny wydać rozstrzygniecie uzasadniając je w sposób opisany w art. 107 § 3 k.p.a. mając na uwadze potrzebę wyjaśnienia zarówno podstaw prawnych ale i szczegółowo podstaw faktycznych i istotnych dla rozstrzygnięcia dokumentów. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż organy administracji nie zastosowały się do przywołanych wymogów prawnych. Uzasadniając swe ustalenie, iż w określonych, spornych miesiącach zmianie uległa wysokość dochodu dziecka pozostającego w rodzinie zastępczej, organy oparły się przede wszystkim na kserokopiach dowodów wpłat, z których nie sposób jednoznacznie odczytać, czy dowody te potwierdzają dokonanie przez matkę dziecka wpłat na konto rodziców zastępczych dziecka, czy może na konto komornika sądowego. Pobieżne porównanie numeru konta bankowego odbiorcy (na kopiach dowodów wpłat) z numerem konta bankowego z kserokopii kwitów potwierdzających dokonywanie wpłat na rzecz skarżącej przez komornika sądowego, wskazywałoby bowiem, iż matka dziecka dokonywała wpłat na konto komornika sądowego (w spornym okresie wrzesień, październik, listopad 2012 r.). Brak jest natomiast w aktach sprawy dowodów, czy za tenże okres komornik przekazał należności rodzicom zastępczym, ewentualnie jakie kwoty i kiedy (skarżący takiej okoliczności jednoznacznie i konsekwentnie zaprzeczają). I jeśli to domniemanie znalazłoby potwierdzenie w dodatkowych ustaleniach to stwierdzić trzeba, iż dochód dziecka nie jest tożsamy z wpłatami dokonywanymi na konto komornika. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, dochód dziecka – to dochód, do którego zalicza się kwotę otrzymywanej renty wraz z dodatkiem dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny, otrzymywane alimenty oraz kwotę odpowiadającą dochodom uzyskiwanym z majątku dziecka. Nie budzi wątpliwości sądu, iż materiał dowodowy, który jest podstawą rozstrzygnięcia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Wyjaśnienie tych wątpliwości jest istotne także, jeżeli uwzględni się zarzuty odwołania, powielone w skardze, do których organ administracji publicznej zupełnie się nie odniósł, w pełni ignorując zarzuty i wnioski odwołania. W szczególności organ nie ustosunkował się do argumentacji skarżących, którzy odwołując się do organu II instancji podnieśli, iż za miesiące wrzesień, październik i listopad 2012 r. żadnych alimentów od matki dziecka nie otrzymali i nie uzyskali ich również od komornika. Organ nie udokumentował także kwot wypłacanych tytułem alimentów przez ojca dziecka, gołosłownie wskazując na określone kwoty. Ma to o tyle również znaczenie, że z akt administracyjnych zdaje się wynikać, że kwota alimentów od ojca za miesiąc listopad 2012 r. (350 zł) uwzględniona została (a tym samym zaliczona na poczet należnych dziecku świadczeń), decyzją z dnia [...] [...] i decyzją kwestionowaną. Organ nie ustosunkował się do tych kwot także w odpowiedzi na zarzuty odwołania, w sposób nieuzasadniony ignorując je, czym dodatkowo naruszył przepisy art. 15 i art. 138 k.p.a. Zwrócić uwagę należy również na wadliwość wynikającą z zawarcia w sentencji decyzji w punkcie 2, rozstrzygnięcia o potraceniu świadczeń pieniężnych uznanych za nienależnie pobrane, zarówno co do zasady, jak i sposobu określenia terminu. Przede wszystkim podkreślić należy, że art. 92 ust.7 ustawy przewiduje materialno-techniczną czynność potrącenia nienależnie pobranych świadczeń z bieżąco wypłacanych świadczeń, po ich ustaleniu decyzją ostateczną. Tak więc decyzja ustalająca zarówno zasadę, jak i kwotę nienależnie pobranego świadczenia musi uzyskać walor ostateczności, aby można było dokonać czynności potrącenia. Z dokumentów zgromadzonych w aktach jednoznacznie wynika, że warunek ten nie został spełniony w terminie określonym przez organ ( w miesiącu październiku 2013r. decyzja nie była ostateczna). Należy przy tym rozróżnić uznanie samego świadczenia za nienależnie pobrane (art. 92 ust. 2), od instytucji żądania zwrotu tegoż świadczenia ( art. 92 ust. 1) i od czynności jego potrącenia - art. 92 ust.7 ( podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 maja 2013r. sygn. akt II SA/Sz 225/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi, ustalając precyzyjnie zaistnienie, lub nie, przesłanek świadczenia nienależnie pobranego, a w szczególności wysokości dochodów dziecka w spornym okresie i wydać rozstrzygnięcie, które będzie odpowiadało nie tylko przepisom prawa materialnego, ale także przepisom formalnym, a motywy rozstrzygnięcia znajdą swoje odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, tak jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. a.tp.