II SA/Łd 33/08

Dnia 26 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2008 roku sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją nr [...] z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29.grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 267, poz. 2259 ze zm.), art. 39, art. 2 art. 3 i 4 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. nr 79 z 2001r., poz. 856 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania H.W. od decyzji z dnia [...] nr [...] wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., działającego z upoważnienia Wójta Gminy w Ś., w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego w miesiącu październiku 2007r. z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu i instancji. W uzasadnieniu podniosło, iż bezspornym jest, że sytuacja materialna i bytowa wnioskodawcy jest trudna. Posiada on dochód w wysokości łącznej 1.325,08 zł. Jednakże organ pomocy społecznej podejmując decyzję, musiał uwzględnić przede wszystkim fakt, iż środki finansowe, jakie posiada są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób, (nieposiadających żadnego dochodu), ubiegających się o pomoc i udzielić jej chociażby w minimalnym zakresie. Zgodnie z planem na rok 2007, organ pomocowy I instancji dysponował kwotą ogólną 66.520 zł. Miesięcznie można więc przeznaczyć na wypłatę tych świadczeń kwotę 5.543,34 zł., przy czym ośrodek w pierwszej kolejności powinien z tych środków zrefundować posiłki dzieci w szkołach, udzielić zasiłków związanych ze zdarzeniami losowymi, opłacić koszty pogrzebów, zaś pozostałe fundusze może przeznaczyć na wypłatę zasiłków celowych. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie H.W. zarzucił "zatajenie" dokumentów złożonych przez niego wraz z odwołaniem. Uznając zaskarżoną decyzję za wydaną "błędnie i fałszywie", wniósł o "przyznanie zapomogi za miesiące październik, listopad i grudzień 2007r". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nadesłane do kontroli sądowej akta administracyjne badanej sprawy są niekompletne, bowiem nie zawierają decyzji organu I instancji. Biorąc wszakże pod uwagę przedmiot złożonego przez H.W. odwołania oraz treść decyzji zaskarżonej przyjęto, iż rozstrzygnięcie to podjęte zostało w dniu 2.listopada 2007r. a jego treść odpowiada opisowi, znajdującemu się w zaskarżonym orzeczeniu. Przechodząc natomiast na grunt rozważań, dotyczących oceny prawnej zaskarżonej decyzji, podnieść należy, iż zgodnie z treścią art. art. 136 k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego, w ramach jego uprawnień kontrolnych, jest analiza materiału dowodowego i ocenia stanu faktycznego, ustalonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak również rozszerzenie granic postępowania dowodowego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie. Uzasadnienie rozstrzygnięcia winno przy tym zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie natomiast, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można wywnioskować, jaki istotnie był powód odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. W szczególności czy powodem tym było przekroczenie kryterium dochodowego (jak przyjął organ I instancji) czy też brak środków finansowych w dyspozycji organu pomocowego I instancji. Przyjęcie bowiem, iż dochód skarżącego przekracza kryterium, określone w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania w z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. nr 135, poz. 950 ze zm.), zamykałoby mu drogę do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, uregulowanego w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Ewentualne rozważanie jego potrzeb w tym zakresie i możliwości organów pomocowych wchodziłoby zaś w grę przy ocenie przesłanek, określonych w art. 41 powołanej wyżej ustawy. Przywołana przez organ odwoławczy podstawa prawna rozstrzygnięcia (art. 39 ustawy o pomocy społecznej) nie wskazuje jednakże, by przedmiot rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stanowiła kwestia przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, uregulowanego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozważania te uznać należałoby zatem za zbędne, przy przyjęciu, iż dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe (z zastrzeżeniem konieczności ich badania dla oceny możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego), za dalece niewystarczające natomiast, przy ustaleniu, iż dochód ten uprawnia go do ubiegania się o żądane świadczenie. Kwestia dochodu, uzyskiwanego przez H.W. nie została natomiast należycie wyjaśniona i oceniona przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest bowiem odniesienia się do zarzutów i dowodów odwołania (zarachowywania egzekwowanych od J.W. spłat na poczet zaległości alimentacyjnych) oraz złożonego w toku postępowania odwoławczego oświadczenia skarżącego o zrzeczeniu się należnych mu spłat z tytułu podziału majątku wspólnego. Kwestia ta ma natomiast znaczenie zasadnicze dla oceny, czy dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe czy też mieści się w jego granicach. Jakkolwiek bowiem faktem jest, iż samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ pomocowy może ale nie musi przyznać świadczenie, niedopuszczalne jest jednak takie konstruowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej, które uniemożliwiałoby ustalenie i ocenę rzeczywistych motywów działania organu. Niezależnie od tego podkreślić należy, iż przy spełnieniu kryteriów ustawowych, rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zaś, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Przesłanki uzasadniające odmowę przyznania pomocy muszą wszakże mieć charakter konkretny a nie abstrakcyjny i wynikać wprost z uzasadnienia orzeczenia organów pomocowych. Ogólnikowe powołanie się na niedostatki środków, znajdujących się w dyspozycji organów pomocowych, uznać należy za niewystarczające. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.czerwca 2007r., sygn.akt I OSK 1464/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 299415, z dnia 26.września 2000r., sygn.akt I Sa 945/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny Lex nr 79608) Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na opisane naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 i k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi natomiast na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcie (nienadającego się do wykonania i niewymagającego wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jego wykonania. A.K.