II SA/Łd 33/16

Dnia 16 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 roku sprawy ze skargi E. N.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", art. 4 ust.1 i 2, art. 5 ust 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 4a, ust. 4b, art. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 7, pkt 16, pkt 23, pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2015r., poz. 114 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania E. N. – W. prawa do świadczeń rodzinnych w okresie od dnia 1 listopada 2015r. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji odmówił stronie prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko J. N. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wobec ustalenia, że miesięczny dochód na jednego członka rodziny wnioskodawczyni obliczony zgodnie z przepisami u.ś.r., przy uwzględnieniu instytucji utraty i uzyskania dochodu wyniósł 1.157,83zł i przekroczył określony w przepisach próg dochodowy 674,00zł o kwotę 483,83zł. W terminie prawem przewidzianym E. N. – W. złożyła odwołanie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona wyjaśniła, iż w dniu 13 czerwca 2015r. zawarła związek małżeński, ale zmiana stanu cywilnego nie ma wpływu na jej sytuację finansową i mieszkaniową. Mąż ze swoim synem mieszka u swoich rodziców a swoje dochody przeznacza na utrzymanie siebie i syna. Nadto miesięczny dochód strony wynosi 1.531,82zł, i składają się na niego: wynagrodzenie za pracę 1.286,16zł, dodatek mieszkaniowy 230,26zł oraz dodatek energetyczny 15,40zł. Strona wskazała, iż miesięczne wydatki wynoszą około 1.400,00zł., a organ I instancji błędnie obliczył dochód rodziny ponieważ do tego dochodu doliczył dochody męża z roku 2014 pomimo, że związek małżeński zawarła w czerwcu 2015r. Przywołaną na wstępie decyzją organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia 24 września 2015r. Organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i stosowne przepisy ustawy. Wyjaśnił, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskodawczyni jest mężatką od dnia 13 czerwca 2015r. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2015/2016 złożyła w dniu 8 września 2015r. wskazując, iż rodzinę tworzą wnioskodawczyni, jej córka, mąż i syn męża. W toku gromadzenia materiału dowodowego organ pomocowy uzyskał zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł. – Ś. o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy z którego wynika, iż w roku podatkowym 2014 strona uzyskała dochód w kwocie 0,00zł, podatek należny wyniósł 0,00zł, składki na ubezpieczenie społeczne odliczone od dochodu wyniosły 0,00zł. Przy czym, w dniu 1 września 2015r. strona złożyła oświadczenie, z którego wynika, że w roku kalendarzowym 2014 uzyskała dochód niepodlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości 10.700,00zł z tytułu alimentów oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wnioskodawczyni nie posiada gospodarstwa rolnego. Z zaświadczenia komornika sądowego wynika, że w okresie od 1 stycznia 2014r. do 31 grudnia 2014r. nie przekazano wierzycielce J. N. żadnej kwoty. Z akt sprawy wynika także, że: strona w roku 2014 pobrała z funduszu alimentacyjnego na córkę świadczenia w łącznej kwocie 5.400,00zł; mąż strony otrzymał w roku 2014 alimenty na syna w łącznej kwocie 5.300,00zł. Z kolei z zaświadczenia z dnia 2 września 2015r. wystawionego przez A R. U. wynika, że strona jest zatrudniona na czas określony od dnia 20 stycznia 2015r. do 19 kwietnia 2020r. w pełnym wymiarze czasu pracy i w miesiącu lutym 2015r. otrzymała wynagrodzenie netto w wysokości 1.286,16zł. Nadto z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego o dochodzie członka rodziny podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wynika, że w roku podatkowym 2014 A. W. uzyskał dochód w kwocie 39.187,97zł. Na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów organ ustalił, że miesięczny dochód rodziny strony w przeliczeniu na osobę (po uwzględnieniu instytucji dochodu utraconego i uzyskanego) wyniósł 1.157,83zł i przekroczył określone w przepisach ustawy kryterium dochodowe 674,00zł o kwotę 483,83zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że znane jest mu rozbieżne orzecznictwo sądów administracyjnych na gruncie przepisów ustawy na temat obliczania dochodu rodziny w sytuacji, gdy zmienia się skład osobowy rodziny z powodu zawarciem związku małżeńskiego członka rodziny (np. wnioskodawczyni). I podziela stanowisko, iż zmianę składu osobowego rodziny należy uwzględniać przy ustalaniu prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, bowiem może wpływać na zmianę sytuacji dochodowej rodziny. Uzyskanie dochodu na gruncie ustawy obejmuje swoim zakresem również okoliczność zawarcia związku małżeńskiego z osobą zatrudnioną lub pobierającą inne świadczenia, jak np. emeryturę lub rentę. Dalej organ wskazał, że w przypadku dochodu uzyskanego przez wnioskodawczynię z tytułu zawartej umowy o pracę od dnia 20 stycznia 2015r. tj. po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy 2015/2016 ma zastosowanie w art. 5 ust. 4b ustawy dotyczący uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy i który jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Dalej organ wskazał, iż przepis art. 3 pkt 16 u.ś.r. zawiera legalną definicję rodziny. Treść definicji legalnych nie podlega modyfikacji za pomocą jakichkolwiek reguł interpretacyjnych. W świetle ustawowej definicji rodziny strona wraz z córką, mężem i jego synem tworzą rodzinę. Oświadczenie A. W. z dnia 19 października 2015r. w sprawie osobnego zamieszkania małżonków, prowadzenia odrębnego gospodarstwa domowego i nie wspomagania finansowo żony nie mają wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, zaś akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu, z którego by wynikało, że mąż strony płaci alimenty na rzecz swojego syna lub innych osób. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. E. N. – W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę na zmianę okoliczności faktycznych, o której to organ odwoławczy nie wiedział wydając zaskarżoną decyzję, a mianowicie o tym, że w dniu 22 grudnia 2015r. złożyła pozew o separację. Nadto organ nie wiedział, iż w dniu 16 listopada 2015 r. skarżąca wystąpiła z pozwem o ustanowienie o rozdzielności majątkowej od dnia zawarcia związku małżeńskiego. Skarżąca przedstawiła zestawienie ponoszonych co miesiąc wydatków i w kontekście uzyskiwanego dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a". Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na wstępie wskazać wypada, iż jedną z materialnoprawnych przesłanek warunkujących nabycie prawa do zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji dodatków do tego zasiłku, jest spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o te świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 u.ś.r., zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674zł. Przepis ten określa również zasady ustalania dochodu dla potrzeb oceny prawa do zasiłku rodzinnego. Stosownie do art. 3 pkt 1 u.ś.r. "dochód" oznacza – po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób – przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012r. poz. 361, z ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. "Dochód rodziny" oznacza zaś sumę dochodów członków rodziny (art. 3 pkt 2 u.ś.r.), zaś "dochodem członka rodziny" jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 – 4b (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 4 u.ś.r. w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Z kolei w myśl art. 5 ust. 4a u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 4b u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji podstawowe znaczenie ma rozumienie pojęcia "dochodu" oraz "dochodu rodziny". Mając na uwadze, iż skarżąca złożyła wniosek o przyznanie przedmiotowych świadczeń w dniu 8 września 2015r., a więc w okresie zasiłkowym od 1 listopada 2015r. do 31 października 2016r., to rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy był rok 2014. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem przede wszystkim udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo do dochodu skarżącej za 2014r. został doliczony dochód jej męża. Zgodnie z tym co zostało powiedziane powyżej dochód rodziny oznacza bowiem przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 u.ś.r.). Przepis ten nakazuje do ustalenia stanu faktycznego sprawy stosować stan przeszły, gdyż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się w oparciu o dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przepis ten powinno się wykładać systemowo, mając na względzie cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, mieszczącej się w systemie przepisów z zakresu wsparcia społecznego, a więc z istoty swej skierowanych do osób i do rodzin wymagających pomocy i socjalnej ochrony. Ustalenie dochodu rodziny wymaga również zdefiniowania pojęcia "członka rodziny". Przepisy u.ś.r., nie definiują tego pojęcia stanowiąc jedynie, że "rodzina" oznacza odpowiednio następujących jej członków: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko (art. 3 pkt 16 u.ś.r.). Jak wynika z analizy powyższego przepisu, ustawodawca określając pojęcie rodziny, uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Dla niniejszej sprawy okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego (8 września 2015r.) rodzina skarżącej składała się z czterech osób. Ten stan trwał od dnia 13 czerwca 2015r., kiedy to skarżąca i A. W. zawarli związek małżeński. Wcześniej, w tym przez cały 2014r. rodzina skarżącej składała się wyłącznie z dwóch osób (skarżącej i jej córki J.). Skoro taki stan osobowy rodziny skarżącej istniał przez cały rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy, to wyłącznie dochód osób stanowiących rodzinę w owym okresie mógł być podstawą dla ustalenia dochodu rodziny osiągniętego w 2014r. Oczywistym błędem organów było wliczenie do dochodu rodziny skarżącej za ten właśnie okres, dochodu uzyskanego przez A. W., który w 2014r. nie był członkiem rodziny skarżącej. Nie mógł zatem jego dochód podlegać zaliczeniu w poczet dochodu rodziny, której nie był członkiem. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika zatem, iż dochód rodziny skarżącej w roku poprzedzającym okres zasiłkowy wynosił 0,00zł. Zmiana składu rodziny skarżącej nie nastąpiła w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lecz miała miejsce już po upływie tego roku ale jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Jest to istotne, gdyż regulacje u.ś.r. rozróżniają sytuację, w której następuje zmiana składu rodziny, od sytuacji w której następuje uzyskanie dochodu przez członka rodziny. Czym innym jest zmiana składu rodziny, a czym innym uzyskanie dochodu przez członka rodziny. Sama zmiana składu osobowego rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.), która nastąpiła po okresie poprzedzającym okres zasiłkowy nie jest i nie może być utożsamiana z uzyskaniem dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 u.ś.r. Natomiast zmiana składu osobowego rodziny, której następstwem jest uzyskanie dochodu przez nowego członka rodziny, chociażby wskutek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 24c u.ś.r.) usprawiedliwia możliwość zastosowania konstrukcji dochodu uzyskanego. Nie ma przy tym znaczenia czy w momencie powiększenia rodziny jej nowy członek pozostaje już w zatrudnieniu czy też zatrudnienie to dopiero podejmie przed lub już w okresie świadczeniowym. W każdym z tych wypadków mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanki opisanej w art. 3 pkt 24c u.ś.r. Co prawda przepis ten posługuje się zwrotem "(...) uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", ale nie można przekonywująco bronić tezy, że owa regulacja – w realiach niniejszej sprawy – obejmowałaby wyłącznie dochód tych nowych członków rodziny, którzy uzyskaliby zatrudnienie już po dacie, w której stali się członkami rodziny wnioskodawcy. Nie ma racjonalnych powodów dla różnicowania sytuacji prawnej tych rodzin, które powiększyły się o osoby podejmujące zatrudnienie już po tym jak stały się członkami tych rodzin, od tych, które powiększyły się o osoby, które już w momencie powiększania rodziny pozostawały w zatrudnieniu. Wypada uznać, że przepis art. 3 pkt 24c u.ś.r. obejmuje swą dyspozycją oba powyższe stany faktyczne. Nie jest natomiast trafny zarzut skargi odwołujący się do pominięcia przez organy faktycznego stanu pożycia skarżącej i jej męża, w tym nieuwzględnienia domagania się przez skarżącą od sądu powszechnego orzeczenia separacji pomiędzy skarżącą, a jej mężem. Prawidłowa jest konkluzja organu odwoławczego w tym zakresie, iż ustawodawca definiując w omawianych powyżej przepisach pojęcie rodziny, uwzględnia wyłącznie jej status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Natomiast kwestie rozdzielności majątkowej czy też separacji małżonków mogą stać się aktualne dla możliwości przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dopiero po ich ewentualnym orzeczeniu przez sąd powszechny. Konkludując należy zatem wskazać, iż nie jest możliwe zaakceptowanie przedstawionej przez organy interpretacji art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r., która w konsekwencji pozwalałaby na uwzględnienie w dochodzie rodziny uzyskanym w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, dochodu osoby, która w owym roku nie była członkiem rodziny strony skarżącej. W świetle poczynionych powyżej rozważań istnieje natomiast prawna możliwość powiększenie dochodu rodziny skarżącej uzyskanego w roku 2014, także o dochód jej męża uzyskany po dniu gdy stał się członkiem rodziny skarżącej. Taką podstawą może być przepis art. 3 pkt 24 u.ś.r., który definiując pojęcie "uzyskania dochodu" jednoznacznie wskazuje źródła takiego dochodu, w tym zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że organy ferując kwestionowane decyzje dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 P.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany będzie rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, stosownie do treści art. 153 P.p.s.a., w szczególności w oparciu o powyższe wskazania dokonać ustalenia dochodu rodziny skarżącej, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie podjąć rozstrzygnięcie co do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. B.A.