II SA/Łd 332/13

Dnia 13 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi H. S. - K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji dotyczącej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych postanawia: zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania H. S. - K. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. W toku postępowania ustalono, iż wnioskiem z dnia 30 listopada 2011r. (uzupełnionym pismem z dnia27 grudnia 2011r.) Wójt Gminy B., działając w trybie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r.,nr 121 poz. 1266 ze zm., powoływana także jako ustawa), wystąpił do Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa o typie siedliskowym: bór mieszany świeży i bór mieszany wilgotny, położonych w miejscowości J., w granicach administracyjnych gminy B. o łącznej powierzchni 0,8330ha, na cele nieleśne. Do przedmiotowego wniosku załączono pozytywną opinię Izby Rolniczej Województwa [...] z dnia 24 listopada 2011r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Marszałek Województwo [...] decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 104 i 105 § 1 K.p.a., nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmującym fragment miejscowości J., w gminie B., gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, o łącznej powierzchni 0,5052 ha, typie siedliskowym: bór mieszany świeży, zlokalizowanych na działkach o numerach ewidencyjnych 110/22, 110/51, 117/2, 118/2, 119/2, 121/2, 123/1, 125/1 na cele nieleśne, tj. tereny zabudowy letniskowej - rekreacji indywidualnej (6.4 ML) oraz umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w odniesieniu do gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, o łącznej powierzchni 0,3278 ha, typie siedliskowym: bór mieszany świeży i bór mieszany wilgotny, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym: 139/1, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym fragment miejscowości J., w gminie B., pod tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej i usług nieuciążliwych (7.4 RM/MN). W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w odniesieniu do zmiany przeznaczenia części gruntów planowych pod zabudowę letniskową o łącznej powierzchni 0,5052 ha, zajęto stanowisko negatywne, gdyż przedmiotowe grunty są objęte szczególną ochroną z uwagi na ich lokalizację w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Wskazano równocześnie, iż zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 4/2008 Wojewody [...] z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego, dla wszystkich typów własnościowych lasów, ustala się utrzymanie istniejącej przestrzeni lasów i niedopuszczenie do zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne, z zastrzeżeniem § 19 ust. 8 pkt 1 tegoż rozporządzenia, który stanowi, iż ww. ustalenie nie dotyczy gruntów leśnych, dla których uzyskano zgodę właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne przed dniem wejścia w życie powołanego rozporządzenia. Organ I instancji wskazał, iż wyrażenie zgody przez Marszałka Województwa na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych znajdujących się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, po dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia, nie jest możliwe. Natomiast w przypadku gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa, o łącznej powierzchni 0,3278 ha, położonych w miejscowości J. przewidzianych w projekcie zmiany planu miejscowego pod tereny zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej i usług nieuciążliwych (RM/MN) organ I instancji podniósł, iż zostały zastosowane oznaczenia niezgodne z art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskutek czego nastąpiło wymieszanie funkcji rolniczej, jaką stanowi zabudowa zagrodowa (RM), z funkcją nierolniczą jaką jest zabudowa mieszkaniowa (MN). Nadto organ I instancji zwrócił uwagę na treść art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, który stanowi iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, a warunkiem legalności takiej zmiany jest uzyskanie decyzji zezwalającej, jaką jest w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzja Starosty wydana na wniosek właściciela lasu. W związku z powyższym grunty leśne przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy zagrodowej nie wymagają uzyskania zgody Marszałka Województwa na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem są one przewidziane w projekcie planu na cele rolne, a zmiana lasu na użytek rolny wymaga uzyskania decyzji Starosty. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożyła H. S.-K. wskazując, iż jest właścicielką działek położonych w miejscowości J. o nr ewid. 123/1 oraz 125/1. Skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie, w jakim dotyczy ww. działek. W odwołaniu zarzucono organowi I instancji naruszenie szeregu przepisów tj.: art. 6, art. 7, art. 8, 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu odwołania zaznaczono, iż skarżąca jako właścicielka działek objętych decyzją Marszałka Województwa [...] jest stroną postępowania dotyczącego wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Podniesiono również, iż § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego w zakresie, w jakim wprowadza kategoryczny zakaz zmiany przeznaczenia nieruchomości na cele nieleśne, jest nie tylko niezgodny z ustawą o ochronie przyrody, ale także niezgodny z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 7 Konstytucji. Zaznaczono również, iż decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne jest decyzją uznaniową. Tym samym nakłada na organy orzekające obowiązek szczegółowego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia zwłaszcza w razie wydania decyzji odmownej, przy czym lektura skarżonej decyzji skłania do stwierdzenia, że organ podejmuje swoje rozstrzygnięcia arbitralnie, z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], uznało ww. odwołanie za niedopuszczalne. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie, wobec treści art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stroną niniejszego postępowania jest Gmina B., a skarżącej H. S. - K. przymiot strony nie przysługuje. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2481/10, który w analogicznej sytuacji wskazał, iż stroną takiego postępowania nie są właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym wnioskiem organu sporządzającego projekt planu. Kolegium zauważyło również, iż przedmiotem postępowania prowadzonego przed marszałkiem województwa była bowiem tylko zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co stanowi jeden z etapów uzgodnieniowych procesu planowania przestrzennego. Należy przy tym podkreślić, iż decyzja w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów jest wiążąca dla gmin przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego, nie wywiera natomiast żadnych skutków prawnych dla nieruchomości nią objętych, jak również dla ich właścicieli do chwili uchwalenia planu. Wobec powyższego zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł art. 134 K.p.a., zgodnie z którym z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kolegium, powołując się na stanowisko doktryny podkreśliło następnie, iż w literaturze niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyno charakterze przedmiotowy, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W ocenie organu odwoławczego H. S.-K. nie miała legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, nie jest bowiem stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż ze względu na to, że w sprawie nie doszło do skutecznego zainicjowania fazy postępowania odwoławczego, to nie można również rozważać złożonych przez skarżącą wniosków o jego zawieszenie. Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła H. S.-K., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnie i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne, a także naruszenie art.45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej konstytucyjnie gwarantowanego prawa do merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez właściwy organ. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 134 K.p.a. w związku z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia środka zaskarżenia. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła liczne orzecznictwo sądów administracyjnych podnosząc, że błędna interpretacja wskazanych w skardze przepisów doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że prawidłowo wniesione przez skarżącą odwołanie od decyzji organu I instancji jest niedopuszczalne, gdyż skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, których jest właścicielką. W opinii skarżącej w postępowaniu w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przymiot strony może przysługiwać właścicielom gruntów rolnych (leśnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne), bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych ogranicza dysponowanie własnością, może utrudniać obrót nieruchomościami oraz wpływać na wartość rynkową takich nieruchomości, czy też uniemożliwić planowana budowę. Decyzja w tym zakresie może wpływać na stosunki prawne wynikające z norm szeroko rozumianego prawa cywilnego. Skoro zatem przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania administracyjnego, to należy stosować ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 28 K.p.a. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, ale również przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Źródłem interesu prawnego jest szeroko pojmowane prawo własności, które w wielu wypadkach może stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie, o przysługujących jej prawach strony. Interes prawny właścicieli gruntów w załatwieniu sprawy przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze wynika z faktu, że decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Okoliczność, że właściciele gruntów nie są uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów, gdyż zgodnie z art. 7 ust.3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie przesądza automatycznie o braku po ich stronie przymiotu strony postępowania. Ponadto skarżąca podkreśliła, że skoro przysługuje jej interes prawny wynikający z prawa własności do zaskarżenia aktu prawa miejscowego (w trybie i na zasadach art. 90 ustawy o samorządzie województwa) jakim jest rozporządzenie nr 4/2008 Wojewody [...] z dnia 27 lutego 2008r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego zawierające w § 13 ust. 1 pkt 1 materialnoprawną podstawę decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], od której skarżąca wniosła odwołanie, to tym bardziej przysługuje jej interes prawny w postępowaniu w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Interpretacja przepisów przywołanych w części wstępnej skargi przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. prowadziłaby do błędnego wniosku, który nie jest do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, że właściciele nieruchomości pozbawieni są jakiejkolwiek ochrony prawnej przed ingerencją w ich prawo własności ze strony organów władzy publicznej. Skoro norma konstytucyjna nakazuje chronić własność, to wykładnia przepisów prawa powinna ten nakaz urzeczywistniać. W przeciwnym razie zdaniem skarżącej konstytucyjna zasada ochrony prawa własności w wielu wypadkach byłaby iluzoryczna. Oparcie interesu prawnego na normie prawnej oznacza, że tę normę prawną można wyodrębnić i do końca ustalić, a nakaz jej wynikania z prawa materialnego oznacza, iż interes prawny nie może wynikać z normy prawa ustrojowego ani procesowego. Interes prawny skarżącej wynika z przepisów Kodeksu cywilnego wpartych przepisami rangi konstytucyjnej. Twierdzenie jakoby skarżąca miała jedynie interes faktyczny podważa instytucję prawa własności jako instytucję systemu prawa, na której zbudowane są fundamenty ustroju opartego na społecznej zasadzie rynkowej, której własność prywatna jest elementem konstytutywnym. Zdaniem skarżącej każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych położonych na określonej działce ma wpływ na wartość, sposób zagospodarowania i użytkowanie tej działki, a wyniki, postępowania administracyjnego mają bezpośredni związek z prawami o charakterze rzeczowym. Z prawem własności gruntu rolnego wiążą się prawa i obowiązki uregulowane w rozdziale 4 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zapobieganie degradacji gruntów, rekultywacja i zagospodarowanie gruntów), a więc w przepisach prawa administracyjnego. Wynika z tego, że nie sposób negować istnienia własnego, indywidualnego i bezpośredniego interesu prawnego właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy o wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2057/11 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne: "Czy właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), jest stroną w tym postępowaniu." (sprawie tej nadano sygn. akt II OPS 1/13). Odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne będzie miała również istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii mającej decydujący wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy tj. czy właściciele nieruchomości leśnych objętych postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 7 ust 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są stronami w tym postępowaniu. Zagadnienie dotyczy bowiem zarówno właścicieli gruntów rolnych jak i leśnych. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia prawnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w poszerzonym składzie będzie więc miało także istotne znaczenie dla rozpoznania skargi w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy z urzędu zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OPS 1/13. Takie stanowisko zajął również NSA w postanowieniu z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 691/12, a także na konieczność uwzględnienia wyniku postępowania w sprawie II OPS 1/13 uwagę zwrócił także NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2596/11. LS