II SA/Łd 339/05

Dnia 13 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant: asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...](znak [...]) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego z dnia [...] Nr [...] znak: [...]; 2. zasądza na rzecz J. C. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 339/05 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2004r. sygnatura akt II SA/Łd 1942/03 uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie z wniosku J. C. o zatwierdzenie projektu budowlanego hali targowej w R. przy ul. A. oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Podstawą umorzenia było ustalenie, iż przedmiotem postępowania jest hala co do której w 1995r. orzeczono nakaz rozbiórki. Sąd zaś stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do umorzenia postępowania. Winny rozpoznać sprawę merytorycznie i rozważyć odmowę zatwierdzenia projektu. Sąd wskazał, iż należy przede wszystkim wyjaśnić, czy istnieje tożsamość przedmiotu postępowania zakończonego w 1995r. decyzją nakazującą rozbiórkę konstrukcji hali targowej i przedmiotu niniejszego postępowania Sąd stwierdził, że tak naprawdę z załączonych akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika, iż wniosek J.C. z dnia [...] o zatwierdzenie obiektu budowlanego dotyczy obiektu hali targowej, w stosunku do konstrukcji której orzeczono ostatecznie o obowiązku jej rozbiórki. Kwestia ta nie była przedmiotem jakichkolwiek wyjaśnień ze strony organów orzekających, toteż zachodzą podstawy do przyjęcia, że ustalenie o tożsamości obu obiektów powinno być uznane za dowolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. stwierdził nadto, że ewentualne ustalenie, iż wniosek J.C. z dnia 10 października 2003r. o zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczy obiektu hali, w stosunku do której orzeczono ostatecznie o obowiązku jej rozbiórki, stoi na przeszkodzie do uwzględnienia zgłoszonego wniosku, a w tej sytuacji winna być podjęta merytoryczna decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, a nie decyzja o umorzeni ku postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (tekst jedn. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego hali targowej zlokalizowanej w R. przy ul. A. Organ ustalił, iż sprawa samowolnej budowy hali targowej, o której legalizację wnosi J. C., była już wcześniej przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] nakazującą inwestorowi S. C. (współwłaścicielowi części podzielonej działki [...]) rozbiórkę konstrukcji stalowej hali. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dwukrotnie wzywał wnioskodawczynię do złożenia oświadczenia czy obiekt, do legalizacji którego zmierza, jest tym samym obiektem, w stosunku do konstrukcji którego nałożono na S. C. obowiązek wykonania rozbiórki stalowej konstrukcji budowlanej hali. J.C. udzieliła jedynie odpowiedzi, że jest współwłaścicielką działki oraz że obiekt budowlany hali targowej ,,którego dotyczy postępowanie zlokalizowany jest w R. przy ul. A". Organ prowadzący postępowanie, dla udokumentowania zgodności wniosku z istniejącym obiektem, w dniu 7 maja 2004 r. wykonał zdjęcia przedmiotowej hali okazane wnioskodawczyni W ocenie PINB dla Powiatu [...] W ponad wszelką wątpliwość wniosek J.C. dotyczy obiektu hali w stosunku do którego pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], nakazująca rozbiórkę stalowej konstrukcji hali. W odwołaniu od powyższej decyzji J. C. zarzuciła organowi naruszenie art. 49 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie uznaniowego charakteru decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, w sytuacji gdy decyzja ta ma charakter związany co oznacza, że organ administracji musi zachować się zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy jeśli tylko strona spełni wszystkie warunki określone w art. 49 ust. l ustawy, co w sprawie nastąpiło. Zarzuciła nadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § l i 3 k.p.a. przez nie wyjaśnienie przyczyn dla których organ odmówił wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego Wskazała, że w 1995 roku prawomocną decyzją o rozbiórce konstrukcji stalowej hali targowej, w stosunku do której WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2004 roku (sygn. akt 7/IV SA 3171/03) stwierdził nieważność decyzji nakazującej rozbiórkę konstrukcji hali oraz nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzje skierowane były do innej osoby aniżeli wnioskodawczyni, postępowanie toczyło się bez jej udziału. Postępowanie niniejsze, mające na celu legalizację samowoli budowy hali targowej jest nowym postępowaniem nie mającym zarówno podmiotowego jak i przedmiotowego związku z decyzjami organu I i II instancji zapadłymi w postępowaniu administracyjnym z 1995 roku, w stosunku do których następnie stwierdzono ich nieważność. Iluzoryczny związek pomiędzy postępowaniem, którego rezultat został wyeliminowany z obrotu prawnego a obecnie toczonym postępowaniem nie może zatem uzasadniać wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Organ nie wyjaśnił też zdaniem skarżącej, podstawy faktycznej stanowiska, że sprawa samowolnej budowy hali targowej, o której legalizację wnosi J. C., była już wcześniej przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] nakazującą inwestorowi S. C. rozbiórkę konstrukcji stalowej hali. Odwołująca się podniosła, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że w sprawie zastosowanie ma art. 49 Prawa budowlanego, podczas gdy przepis ten normuje problematykę tzw.legalizacji samowoli budowlanych, a nie stanowi podstawy prawnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie J.C. naruszony został również art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez organ administracji, iż z oceny prawnej sformułowanej przez sąd administracyjny co do konieczności rozstrzygnięcia przez ten organ sprawy decyzją merytoryczną, wynika dla tego organu obowiązek wydania decyzji nie przewidzianej przepisem prawa materialnego, na którym organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie zgodnie z wnioskiem (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., [...] Wojewódzkie Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego, uzupełnił postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie tożsamości obiektu hali targowej. Powzięte ustalenia jednoznacznie wskazały, iż obiekt objęty wnioskiem J.C. z dnia [...] o jego legalizację jest obiektem tożsamym, w stosunku do którego w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nakazująca inwestorowi S. C. rozbiórkę konstrukcji stalowej hali. Organ odwoławczy uznał za konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wątpliwości [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. wzbudził załączony do wniosku J.C. projekt budowlany. Poszczególne części dokumentacji budowlanej obiektu stanowią w istocie projekty nowoprojektowanej hali, nie zaś istniejącego, wybudowanego samowolnie obiektu budowlanego. Jedynie projekt instalacji wentylacyjnej, klimatyzacji i ogrzewania powietrznego dotyczył inwestycji nowoprojektowane w istniejącym obiekcie hali. W tym zakresie przeprowadzono postępowanie dowodowe, polegające na przesłuchaniu projektantów poszczególnych branż, celem ustalenia, czego faktycznie one dotyczą. Z przyjętych oświadczeń wynika, iż wszystkim projektantom znany był obiekt istniejącej hali targowej jak i cel jej wykonania, czyli legalizacja obiektu. Organ odwoławczy podkreślił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 r., dotyczył w istocie stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2003 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie WSA w Warszawie nie stanowi okoliczności dającej podstawę do prowadzenia postępowania legalizacyjnego obiektu istniejącej od 1995 roku hali targowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. J. C. podniosła zarzuty tożsame z zarzutami odwołania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Ponadto sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. Stosownie do uregulowania zawartego w przepisie art. 153 ustawy z dnia 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. ), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie sąd zanegował możliwość wydania – w danej sytuacji faktycznej i prawnej – orzeczenia innego niż merytoryczne. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek J.C., która po dokonaniu samowoli budowlanej zmierza do jej zalegalizowania, składając wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Sąd, uchylając decyzję umarzającą postępowanie wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy przedmiot niniejszego postępowania jest tożsamy z przedmiotem postępowania, zakończonego ostateczną decyzją nakazującą w 1995r. rozbiórkę. Sad wskazał, iż ustalenie, że wniosek J.C. dotyczy w istocie tego samego obiektu jest dowolny, bowiem nie poprzedziły go żadne wyjaśnienia. Poza sporem jest, iż nakaz rozbiórki dotyczy konstrukcji stalowej hali targowej usytuowanej na działce [...] w R. przy ul. A, zaś J.C. wnosi o zatwierdzenie projektu hali targowej. Ponowne rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego zostało poprzedzone odebraniem wyjaśnień od skarżącej oraz załączeniem do akt zdjęć obiektu. Wyjaśnienia wnioskodawczyni nie wniosły nic istotnego, nie udzieliła ona bowiem odpowiedzi na pytanie co do tożsamości obiektu zaś zdjęcia są jedynie dowodem bezspornego faktu istnienia hali. Należy zatem stwierdzić, że organ I instancji nie dokonał ustaleń, które w sposób bezsporny pozwalają na przyjęcie bądź odrzucenie wniosku o tożsamości przedmiotu postępowania w sprawie niniejszej i przedmiotu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] Nr [...], nakazującą S. C. rozbiórkę stalowej konstrukcji hali. W sytuacji, gdy ustalenie to ma fundamentalne znaczenie dla oceny zasadności wniosku J.C., kwestia ta winna zostać wyjaśniona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Również w postępowaniu odwoławczym uzupełniające postępowanie dowodowe nie daje wystarczających podstaw do wniosku, iż wnioskodawczyni wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego tego obiektu, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przyjęcie takiego ustalenia na podstawie lakonicznych stwierdzeń projektantów nie jest przekonujące. Ponadto w dalszej kolejności, w przypadku ustalenia, iż obiekty objęte postępowaniem w 1995r. i postępowaniem niniejszym nie są tożsame, rozważenia wymagać będzie kwestia możliwości zalegalizowania obiektu wspartego na konstrukcji, co do której istnieje w obrocie prawnym nakaz rozbiórki Z uwagi na powyższe, uznając, iż w toku postępowania administracyjnego organy, wbrew wytycznym zawartym w zaleceniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23.04.2004r. i nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ustawy o p.s.a. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 ustawy o p.s.a.