II SA/Łd 344/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2007 roku sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Burmistrz Miasta i Gminy w D., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3, art. 4, art. 6a i art. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz art. 104 kpa, po rozpoznaniu wniosku J. N. z dnia 2 listopada 2000 roku, orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału 1/29 w działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 107, położonej w D., o powierzchni 0,1271 ha i zobowiązał J. N. do uiszczenia na rzecz Gminy D. opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w wysokości 978,69 złotych w terminie 30 dni. J. N. odwołał się od powyższego rozstrzygnięcia, podnosząc, iż składając wniosek działał w przekonaniu, że opłata za przekształcenie kształtować się będzie na poziomie 70 złotych. Nie został poinformowany o zmianie stawek, a nowej wysokości opłaty nie jest w stanie zaakceptować z uwagi na sytuację materialną. Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 kpa, art. 1 ust., 2 i 5, art. 4, art. 4a ust. 1 i art. 7 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w związku z art. 67, art. 69 ust. 1, art. 70 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz par. 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości opłaty ustalonej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie 978,69 złotych i ustaliło jej wysokość na 734 złotych. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż prawo użytkowania wieczystego przysługiwało 28 użytkownikom po 1/29 części działki oraz 4 użytkownikom po 1/116 części i wszyscy oni złożyli wniosek o przekształcenie swoich praw w prawo własności. Na działce użytkownicy wybudowali 29 garaży, stanowiących przedmiot odrębnej własności. Kolegium zauważyło, iż podstawą ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego był operat szacunkowy sporządzony w kwietniu 2004 roku. Dla szacowania wartości prawa własności biegły zastosował metodę porównywania parami, poddając analizie transakcje zawarte w latach 2001 - 2004 na terenie miasta i gminy D., ze szczególnym uwzględnieniem działek wykorzystywanych na cele garażowe bądź na te cele przeznaczonych. Natomiast dla szacowania prawa użytkowania wieczystego biegły określił w oparciu o przepis par. 30 ust. 3 obowiązującego w dniu sporządzenia operatu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego. Organ wskazał jednak, iż na rozprawie administracyjnej biegły skorygował swoją opinię i obniżył o 25% cenę ustaloną w operacie z uwagi na ograniczenia wynikające ze stanu prawnego. Opłatę z tytułu przekształcenia ustalono zatem na kwotę 734 złotych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż w chwili składania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie obowiązywały już przepisy art. 5 i 5a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją RP. Orzeczenie Trybunału spowodowało lukę w prawie co do zasad odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ II instancji wskazał, iż dopiero ustawą z dnia 21 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, która weszła w życie w dniu 28 lipca 2001 roku, ustalone zostały zasady odpłatności za przekształcenie poprzez odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie natomiast do przepisu art. 3 noweli, w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, zastosowanie znajdowały przepisy w nowym brzmieniu. Kolegium uznało za trafny zarzut skarżącego dotyczący przewlekłości postępowania, uznając, iż od wejścia w życie noweli z dnia 21 czerwca 2001 roku nie było już przeszkód do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego i ustalenia odpłatności, jednakże naruszenie to nie miało wpływu na samo rozstrzygnięcie sprawy. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 roku o sygn. akt II SA/Łd 24/05 , po rozpoznaniu skargi J. N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach orzeczenia Sąd stwierdził, iż przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie upoważniają organów administracji publicznej do przekształcania udziałów w prawie użytkowania wieczystego, lecz wyłącznie prawa użytkowania wieczystego, nawet jeśli prawo to przysługuje więcej niż jednemu użytkownikowi. Zaakceptowanie poglądu przeciwnego prowadziłoby do konkluzji, że możliwa byłaby sytuacja, w której część udziałów pozostaje we współwłasności, część w użytkowaniu wieczystym, a takiej konstrukcji prawo nie przewiduje. Takie stanowisko, zdaniem Sądu znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 1 ust. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, zgodnie z którym wszyscy użytkownicy wieczyści muszą złożyć wniosek (a nie wnioski) o przekształcenie. Sąd zakwestionował również prawidłowość rozdzielenia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na kilkadziesiąt odrębnych postępowań i wskazał ponadto, iż żadne zmiany stanu prawnego nie upoważniają organów administracji publicznej do załatwiania spraw po blisko czteroletnim okresie bezczynności, bez wezwania wnioskodawców do wypowiedzenia się, czy podtrzymują zgłoszone żądania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, podnosząc zarzut: 1) naruszenia prawa materialnego, w szczególności art. 1 ust. 2 i 5 pkt 1 i 2a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie upoważnia organów administracji publicznej do przekształcenia udziałów w prawie użytkowania w działy w prawo własności oraz przyjęcie, że wszyscy użytkownicy muszą złożyć jeden wniosek; 2) naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji naruszył art. 145 par. 1 pkt 4 kpa, co skutkowało uwzględnieniem skargi; 3) naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, w szczególności art. 32 Konstytucji RP poprzez przedłożenie nad wyraźne oświadczenia woli wyrażone w 31 wnioskach o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego dorozumianego i hipotetycznego sformułowania J. N. o możliwości wycofania wniosku. Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2007 roku o sygn. akt I OSK 253/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie ma żadnych podstaw do przyjmowania, iż przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie pozwalają na przekształcenie udziałów w prawie użytkowania wieczystego w odpowiednie udziały we współwłasności nieruchomości. Pogląd o dopuszczalności takiego przekształcenia wynika wprost z treści art. 1 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu, przy spełnieniu określonych warunków. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wymaga jedynie, aby wszyscy użytkownicy wieczyści wystąpili o przekształcenie swego prawa w prawo własności. Ewentualny spór tych osób co do zasadności takiego żądania może być rozstrzygnięty przez sąd powszechny na podstawie art. 199 kc, tak aby nie doszło do przekształcenie niektórych tylko udziałów. Ustawa nie wymaga również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby żądania wszystkich użytkowników objęte były jednym wnioskiem, gdyż warunkiem jest, aby wszyscy użytkownicy wystąpili z żądaniem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie wszyscy użytkownicy wystąpili z wnioskiem o przekształcenie i wszystkie te wnioski zostały uwzględnione. Sąd zauważył, iż przeprowadzenie postępowania w wielu odrębnych sprawach nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, zaś uchylenie jednej z decyzji doprowadziło właśnie do sytuacji, w której przekształceniu uległo tylko część udziałów w prawie użytkowania wieczystego. Ponadto Sąd II instancji zaznaczył, iż co prawda w zaskarżonym orzeczeniu trafnie zwrócono uwagę na przewlekłość postępowania administracyjnego, jednakże z faktu tego wysnuty został nieuzasadniony wniosek. Pominięto bowiem, że jako uchybienie procesowe powinno mieć ono wpływ na wynik sprawy, natomiast Sąd I instancji wpływu takiego nie wskazał. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, iż J. N., mimo swego niezadowolenia z wysokości opłaty za przekształcenie, nie cofnął wniosku. Organ administracji publicznej, wydając decyzję dysponował zatem wnioskami wszystkich użytkowników i miał prawo i obowiązek wnioski uwzględnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie, niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę stwierdził, iż organy administracyjne nie dopuściły się uchybień, które czyniłyby skargę usprawiedliwioną. Przede wszystkim należy wskazać, iż organ administracji publicznej obligowany jest do zastosowania przepisów prawa obowiązujących w chwili podejmowania decyzji. Powyższa zasada oznacza, iż niezależnie od tego, czy sprawa zostanie załatwiona z poszanowaniem terminów, o których mowa w art. 35 kpa czy też z ich uchybieniem, decyzja organu administracji publicznej uwzględniać musi przepisy prawa w aktualnym ich brzmieniu. Konsekwencją jest zatem, iż przedmiotem badania sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zasady przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi zostały uregulowane w ustawie z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 roku Nr 120, poz. 1299 z późn. zm.). Przepisy ustawy uprawniały osoby fizyczne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 roku, a także ich następców prawnych, do wystąpienia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pod warunkiem złożenia stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2000 roku. W rozpoznawanej sprawie wypada zauważyć, iż skarżącemu przysługiwał udział w prawie użytkowania wieczystego, jednakże również w takim przypadku dopuszczalne było dokonanie przekształcenia udziału w użytkowaniu wieczystym w odpowiadający temu udział we współwłasności. Pogląd taki wyraził już w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 roku o sygn. akt I OSK 253/06, wywodząc swe przekonanie bezpośrednio z treści art. 1 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, zgodnie z którym przekształcenie dotyczy również osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej. W ocenie składu orzekającego, nie ulega wątpliwości, iż właściwy organ administracji publicznej uprawniony był do przekształcenia na wniosek J. N. udziału w prawie użytkowania wieczystego w udział we współwłasności. Istotnym warunkiem dla takiego przekształcenia było jedynie to, aby wniosek złożony został przez wszystkich współużytkowników wieczystych, co wynika z treści art. 1 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy. Warunek ten został spełniony, gdyż każdy z 32 użytkowników wystąpił ze stosownym żądaniem. Nieodłącznym elementem związanym z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wynikający z art. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności obowiązek uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie. W rozpoznawanej sprawie kwestia sporna sprowadza się właśnie do zasadności ustalonej w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wysokości opłaty za to przekształcenie w aspekcie blisko czteroletniego rozpatrywania wniosku skarżącego. Jak wynika z treści art. 4a ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, do ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 roku Nr 45, poz. 543). Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wartości rynkowej prawa użytkowania wieczystego stanowił operat szacunkowy sporządzony przez biegłego w kwietniu 2004 roku, który następnie został skorygowany na rozprawie administracyjnej w dniu 9 listopada 2004 roku. W ocenie Sądu sposób wyceny nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie narusza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.Nr 207, poz. 2109). Jak wynika z akt administracyjnych, J. N. wystąpił z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 2 listopada 2000 roku. Zgodnie z obowiązującym w tej dacie przepisem art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, użytkownik wieczysty składa wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do starosty lub prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa bądź przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego. Właściwy organ na mocy art. 2 ust. 2 ustawy zobowiązany był wydać decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, która stanowiła podstawę wpisu w księdze wieczystej. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności był ostatecznie Burmistrz Miasta i Gminy D. Faktem jest, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w D. o przekształceniu udziału w prawie użytkowania wieczystego została wydana w dniu [...], zatem nie ulega wątpliwości, iż organ ten pozostawał w niemal czteroletniej bezczynności, co w sposób oczywisty uchybiło przepisom art. 35 kpa, jednakże okoliczność ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Wypada bowiem zauważyć, co już zresztą podkreślały organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, iż wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000 roku o sygn. akt K 9/98 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności niektórych przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w tym między innymi art. 5 i art. 5a, które regulowały zasady odpłatności za dokonanie przekształcenia. I tak, mimo że art. 4 ustawy wprowadzał zasadę, iż osoba, która nabyła własność nieruchomości zobowiązana jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to brak było przepisów, które by tę zasadę realizowały. Dopiero ustawą z dnia 21 czerwca 2001 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U.Nr 72, poz. 749) zostały dodane przepisy nakazujące przy ustalaniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego stosować odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2 - 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 roku Nr 45, poz. 543). Z powyższego wynika, iż występując z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w dniu 2 listopada 2000 roku J. N. nie mógł posiadać wiedzy, znajdującej oparcie w obowiązujących wówczas przepisach prawa, o rzeczywistych kosztach przekształcenia. Argumentu w sprawie nie stanowi również podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż będąc świadomym, jakie opłaty wiązać się będą z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wycofałby wniosek o przekształcenie. Jak już bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, skarżący mimo niezadowolenia z wysokości opłaty wniosku swego nie wycofał, co dawało organowi administracji publicznej, będącego w posiadaniu wniosków wszystkich użytkowników wieczystych, podstawę do dokonania przekształcenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż przy oszacowaniu wartości nieruchomości nie wzięto pod uwagę wyceny dokonanej w roku 1992, godzi się wskazać, iż zgodnie z przywoływanym już art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą wyceny jest aktualna wartość nieruchomości, zwłaszcza, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 4a ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.