II SA/Łd 344/08

Dnia 29 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Specjalista Lidia Porczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2008 roku ma rozprawie sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] ([...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 5-7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu betonem działek budowlanych na składowanie węgla i materiałów budowlanych na działkach nr ewid. 739, 846 objętych zgłoszeniem A.K. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu betonem działek budowlanych na składowanie węgla i materiałów budowlanych na w/w działkach ponieważ jego realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż A.K. w dniu 18 lipca 2007r. wystąpił ze zgłoszeniem zamiaru utwardzenia betonem działek nr 739, 846. Analizując sprawę organ wymódl, iż wykonanie utwardzenia całych w/w działek może wpłynąć na zmianę naturalnego spływu wód opadowych. Stosownie do § 28 ust. 2 § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wody deszczowe w przypadku braku możliwości odprowadzenia wód do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, należy odprowadzić na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych, a dokonywanie zmian naturalnego spływu wód opadowych i kierowanie ich na teren sąsiedni jest zabronione. Organ stwierdził, iż zachodzi okoliczność wskazana w art. 30 ust. 7 pkt 4 w/w ustawy tj. planowane roboty mogą wprowadzić, utrwalić lub ograniczyć uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dodał, iż dla terenu, który miałby zostać utwardzony brak jest planu miejscowego zatem inwestor zobowiązany jest również do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując podniósł, iż uzyskanie pozwolenia na wykonanie wyżej wymienionych prac możliwe będzie po wystąpieniu z wnioskiem, do którego strona załączy dokumentację techniczną uwzględniającą wpływ inwestycji na tereny sąsiednie, decyzję o warunkach zabudowy oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. W odwołaniu od powyższej decyzji A.K. podniósł, iż organ błędnie ustalił brak możliwości odprowadzenia wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławowej. Nie przeprowadził, żadnej kontroli w terenie i nie umożliwił odwołującemu przedstawienie swych racji. Dodał, iż w dniu 17 lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił w całości decyzje I i II instancji w przedmiocie utwardzenia terenu działki, budowy wiaty i posadowienia wagi pomostowej samochodowej. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego planowane przez inwestora prace podlegają na zgłoszeniu, którego należy dokonać na 30 dni przed terminem zamierzonego rozpoczęci robot zaś do ich wykonania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zagłoszenia właściwy organ nie wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Natomiast w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 w/w ustawy właściwy organ wnosi przeciw jeżeli budowa lub wykonywanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Organ odwoławczy uznał, iż planowane prace naruszają § 28 ust. 2 i § 29 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. i stanowisko organu I instancji znajduje uzasadnienie. Nadto organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 29 października 2007r. na podstawie art. 136 Kpa zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie kontroli terenu inwestycji. Organ i instancji, przy piśmie z dnia 14 lutego 2008r. przesłał uzupełniony materiał, z którego wynika, iż owszem na działce znajdują się 2 studzienki kanalizacyjne ale instalacja podłączona jest niezgodnie z przepisami, bo do sieci kanalizacji sanitarnej, zatem nie może służyć odprowadzaniu wód opadowych z terenu działki. Tym samym wbrew twierdzeniu inwestora nie posiada on na terenie działki kanalizacji deszczowej i nie ma możliwości odprowadzenia do niej wód opadowych z utwardzonego terenu. Nadto z poczynionych ustaleń wynika, iż strona wykonała już pewne prace związane z utwardzeniem terenu działki 739 ale w sposób odmienny niż określono w zgłoszeniu, gdyż zamiast utwardzenia betonem strona nawiozła warstwę gruzu i odpadów z remontowanej ulicy, co spowodowało podniesienie terenu w stosunku do terenu sąsiada czym zakłócony został spływ wód opadowych i uzasadnia zaistnienie przesłanek z art. 30 ust. 7 pkt 4 w/w ustawy prawo budowlane. W ocenie Wojewody [...] nie zachodzą jednak przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, zaś w pełni do utrzymania decyzji organu I instancji, który wprawdzie zbyt szeroko powołał w podstawie decyzji art. 30 ust. 5-7, jednakże nie jest to okoliczność skutkująca koniecznością uchylenia tej decyzji. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyjaśnił, iż na chwilę obecną teren jest na tyle utwardzony, iż umożliwia samoczynne wsiąkanie wód opadowych w grunt, ponadto posiada projekt techniczny z pozwoleniem na wykonanie przyłącza istniejącej kanalizacji deszczowej i odprowadzenie wód deszczowych do istniejącego kolektora w ul. A. Tym samym powoływany § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zostanie naruszony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko, odnosząc się do argumentacji skargi, iż inwestor posiada projekt przyłącza do istniejącej kanalizacji deszczowej, wskazał, iż nie może być w niniejszej sprawie skutecznie podnoszona bowiem nadal strona nie posiada kanalizacji deszczowej i w chwili obecnej nie ma możliwości odprowadzenia do niej wód opadowych z utwardzonego terenu, a wzmiankowane pozwolenie nie jest pozwoleniem na budowę tylko wstępną zgodą na umieszczenie przyłącza w pasie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – zwanego dalej: "Kpa", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, iż z zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, iż równolegle z postępowaniem w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu betonem działek budowlanych na składowanie węgla i materiałów budowlanych na działkach nr ewid. 739, 846 toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki tych naniesień. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w dniu [...] roku decyzję oznaczoną Nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę utwardzenia betonem trenu. Z akt administracyjnych jak i z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, niewątpliwie, że organ odwoławczy był świadom istnienia wybetonowanego placu na nieruchomości skarżącego już w dacie dokonania zgłoszenia na wykonanie tych prac, to jest w dniu 18 lipca 2007 r., a więc w dzień po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie II SA/Łd 1020/06, którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego utrzymująca w mocy miedzy innymi sprzeciw organu I instancji co do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających między innymi na utwardzeniu w/w działek. Powyższe stwierdzenie znajduje też potwierdzenie w oświadczeniach stron złożonych do akt sprawy. Tak więc mamy w sprawie sytuację, w której z pełną świadomością organy administracji toczą równolegle dwa postępowania dotyczące tej samej kwestii, to jest utwardzenia działek. Pierwsze wywołane wnioskiem z dnia 18 lipca 2006 r. i zakończone wyrokiem z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie II SA/Łd 1020/06 uchylającym jedynie zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], drugie zaś wywołane wnioskiem z dnia 18 lipca 2007 r. i objęte sprawą niniejszą. Ostatecznie, przed organami administracji postępowanie wywołane wnioskiem z dnia 18 lipca 2006 r. zostaje zakończone decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r., którą to decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. wnoszącą sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających między innymi na utwardzeniu w/w działek i umorzył postępowanie pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowości tej organ dopatrzył się w fakcie wykonania wcześniej robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 18 lipca 2006 r. i po ustaleniach, że skarżący prowadzi skład węgla od 2006 r. Decyzja ta została wydana w tym samym dniu co decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej, lecz z numerem o 1 wyższym. Decyzja nr [...] jest przedmiotem skargi do WSA w Łodzi złożonej przez A.K., sprawa zawisła przed Sądem została oznaczona sygnaturą II SA/Łd 385/08 ( powyższe wynika z załączonych jako dowody kserokopii dokumentów ze sprawy II SA/Łd 385/08 ) W ocenie Sądu powzięcie juz przez Wojewodę [...] informacji, iż organ nadzoru budowlanego podjął rozstrzygnięcia nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem (utwardzenie terenu), a wiedzę taką organ miał chociażby z faktu wdania w tym samym dniu decyzji nr [...], w której uzasadnieniu o tym pisze i z faktu potwierdzenia na jego wniosek w dniu [...] r. wykonania części utwardzenia na nieruchomościach ( działkach ) objętych zgłoszeniem winno skłonić organ odwoławczy do przemyśleń i może ustalenia, czy istotnie skarżący zrealizował obiekty budowlane objęte zgłoszeniem przed jego dokonaniem. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy, idąc za tokiem rozumowania organu I instancji w tak samo zredagowanym wniosku i dotyczącym tej samej sprawy jedną decyzja nr [...] ( zaskarżona w niniejszej sprawie ) utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy, w drugiej decyzją [...] uchyla decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. wnoszącą sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających między innymi na utwardzeniu w/w działek i umarza postępowanie pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W zaistniałej sytuacji zupełnie nieprzekonywujące są twierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawiezienie gruzu i utwardzenie terenu działki 739 co spowodowało jej wyniesienie, jest odmiennym działaniem niż określone w zgłoszeniu i nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego, bo zgłoszenie dotyczyło utwardzenia betonem. Utwardzenie gruzem może być pierwszym etapem przed wylaniem betonu, gdyż trudno przyjąć aby skarżący ten gruz usuwał, a więc jest to rozpoczęcie utwardzania terenu. Organ również zdaje się nie zauważać, że na działce 846 istnieje już teren utwardzony betonem o powierzchni ponad 200 m2 co przyznaje skarżący w toku rozprawy, ale i co wynika ze zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy. Podobnie rzecz się ma co do tytułu własności działek objętych zgłoszeniem, których to skarżący jest współwłaścicielem na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej wraz ze swą żoną, co przyznaje do protokołu rozprawy, ale co również wynika ze zgromadzonych akt administracyjnych. Okoliczności tych organy pierwszej instancji i odwoławczy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, czym, zdaniem Sądu naruszyły wyrażoną w art. 7 Kpa - zasadę prawdy obiektywnej oraz będący wyrazem tej zasady nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Stosownie do art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z wynikającym z cytowanego przepisu obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy jest związany obowiązek ustanowiony w art. 77 § 1 Kpa. Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z uzasadnień wymienionych powyżej decyzji organu nadzoru budowlanego jak i decyzji 24/2008 wynika również, że utwardzenie trenu zostało wykonane na przełomie kwietna i maja 2006 roku, na co się powołuje sam organ w powołanej decyzji 24/2008. Ustalenie tych okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości jest o tyle istotne, iż postępowanie w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych stałoby się, w ocenie Sądu bezprzedmiotowe a postępowanie w tym zakresie podlegałoby umorzeniu w sytuacji gdyby okazało się, że wnioskodawca wykonał objęte zgłoszeniem prace przed jego dokonaniem. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przypadku robót budowlanych, w odniesieniu do których ustawa nie wymaga pozwolenia na budowę do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w ciągu 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu – art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Uregulowanie dotyczące wydania pozwolenia budowlanego jak i dokonania zgłoszenia robót budowlanych posiadają ten wspólny mianownik, iż poprzedzają wykonanie zamierzonych inwestycji budowlanych. Powyższe znajduje potwierdzenie w tytule Rozdziału 4 ustawy – Prawo budowlane, który brzmi: "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". Powyższe spostrzeżenia prowadzą do konkluzji, iż inwestor winien dokonać zgłoszenia robót budowlanych przed przystąpieniem do ich realizacji, nie zaś po ich wykonaniu. W tym drugim przypadku bowiem zgłoszenie wykonania robót budowlanych staje się bezprzedmiotowe, co z kolei obliguje organ administracyjny do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, mając na uwadze treść art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, winien ustalić, czy zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez A.K., w istocie poprzedzało rozpoczęcie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu, szczególnie w kontekście treści i uzasadnienia decyzji nr [...]. Ustalenie powyższych okoliczności winno nastąpić zgodnie z art. 75 § 1 Kpa, tj. poprzez przeprowadzenie wszelkich dopuszczonych przez prawo dowodów np. dowodu z dokumentów, zeznania świadków i samego skarżącego, nie zaś jedynie w oparciu o nieprawomocne treść rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Wyniki powyższych, samodzielnych ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie, jako element jej uzasadnienia faktycznego. Powyższe ustalenia będą rzutować również na to jakie przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego znajdą zastosowanie w sprawie niniejszej, gdyż na obecnym etapie postępowania zgłoszenie sprzeciwu było nieuzasadnione. Organ winien również ustalić, właściciela ( współwłaścicieli ) działek objętych zgłoszeniem, aby w sposób skuteczny odebrać stosowne oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do daty uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 p.p.s.a. ar