II SA/Łd 348/04

Dnia 17 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. - Sygn. akt II SA / Łd 348 / 04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie przepisu art. 138 par. l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z przepisem art. 32 ust. 4 "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. Ł., od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] (znak: [...]), umarzającej postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego w granicy budynku mieszkalnego na działce, położonej w P. przy ulicy A 22 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w wyniku wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] (znak: [...]), Prezydent Miasta P. zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie przepisu art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego w granicy budynku mieszkalnego na działce, położonej w P. przy ulicy A 22, wszczętego na wniosek z dnia 30 sierpnia 1999 roku złożony przez D. G. i J. G.. Od powyższej decyzji odwołał się S. Ł., żądając podjęcia przez administrację konkretnych działań, w celu przywrócenia pierwotnych gabarytów budynku mieszkalnego, usytuowanego w granicy nieruchomości przy ulicy A 22 w P.. Rozpatrując argumenty odwołania w świetle posiadanych akt administracyjnych, organ odwoławczy wskazał, iż wykonując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2003 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 410/00, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] (znak: [...]), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] (znak: [...]) i przekazał sprawę rozpatrzenia wniosku inwestorów z dnia 30 sierpnia 1999 roku o wydanie pozwolenia na budowę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownej analizie uzupełnionego materiału dowodowego w organie odwoławczym stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt został już zrealizowany. Zgłoszenie zakończenia robót budowlanych i zamiaru przystąpienia do użytkowania tego obiektu nastąpiło dnia 30 kwietnia 2003 roku. Z tej też przyczyny prawidłowo organ I instancji uznał, iż postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku stało się bezprzedmiotowe. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia 30 sierpnia 1999 roku. Odnosząc się do zgłoszonych przez odwołującego się żądań, organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku samowoli budowlanej organem właściwym do "przywracania inwestycji do stanu zgodnego z prawem budowlanym" jest organ nadzoru budowlanego. W dniu 23 marca 2004 roku na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. Ł. domagając się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż kwestionowaną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] o umorzeniu na podstawie przepisu art. 105 k.p.a. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (przebudowę) budynku mieszkalnego D. G. i J. G., położonego w P. przy ulicy A 22. Skarżący podniósł, iż decyzja ta z uwagi na jej niezgodność z prawem winna podlegać kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał nadto, iż nie jest trafny pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż zrealizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w tej sprawie w dniu 25 kwietnia 2003 roku uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], co spowodowało usunięcie jej z obrotu prawnego. Wojewoda [...] decyzją z [...] (znak [...]) uchylił również decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. W tym stanie rzeczy organ I instancji winien dokonać ustaleń zgodnych z zaleceniami wynikającymi z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2003 roku, tak aby możliwa była merytoryczna ocena mająca za przedmiot realizację obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania. W ocenie skarżącego działanie organu II instancji akceptujące umorzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. nie powinno w tych warunkach korzystać z ochrony prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych w skardze uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Przepis art. 105 par. 1 k.p.a. stanowi, iż w sytuacji "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury administracyjnej bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.(vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1225/96, LEX nr 43250, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku w sprawie sygn. akt III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku w sprawie sygn. akt II SA 76/98, LEX nr 43176) Postępowanie administracyjne ze swej istoty zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w kwestii indywidualnych praw i obowiązków strony. Jednakże nie w każdym wypadku owe merytoryczne rozpoznanie sprawy jest możliwe. Okolicznością, która uniemożliwia takie rozstrzygnięcie jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. W każdej takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany do umorzenia postępowania w trybie przepisu art. 105 par. 1 k.p.a.. Kwestia umorzenia postępowania nie jest pozostawiona organowi administracyjnemu do uznania, gdyż przepis art. 105 par. 1 k.p.a. nakłada na organ bezwzględny obowiązek wydania takiej decyzji ilekroć stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania.(vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku w sprawie sygn. akt I SA/Kr 1141/97, LEX nr 33605). Nie mniej ważną przesłanką nakazującą organowi umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest stwierdzenie przez organ "jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowości", czyli każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Przy czym stwierdzenie przez organ owej bezprzedmiotowości może nastąpić na różnym etapie postępowania administracyjnego. Podobnie na różnym etapie postępowania owa bezprzedmiotowość może w sprawie powstać. Z punktu widzenia przepisu art. 105 par. 1 k.p.a. bez znaczenia jest czy owa bezprzedmiotowość miała charakter pierwotny, a więc istniała już w momencie wszczynania postępowania czy też pojawiła się dopiero w jego trakcie w następstwie zmiany okoliczności o charakterze podmiotowym bądź przedmiotowym. (vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku w sprawie sygn. akt I SA/Kr 1141/97, LEX nr 33605, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 roku w sprawie sygn. akt SA/Sz 1029/97, LEX nr 36139) Przechodząc od owych ogólnych rozważań na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż umorzone zostało postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę istniejącego w granicy budynku mieszkalnego. Przyczyną umorzenia była bezprzedmiotowość postępowania wywołana zakończeniem robót budowlanych i przystąpieniem przez inwestora do użytkowania przebudowanego obiektu budowlanego. Nie może budzić wątpliwości, iż postępowanie prowadzone przez organy architektoniczno – budowlane miało doprowadzić do rozstrzygnięcia kwestii praw i obowiązków uczestników procesu inwestycyjnego, w szczególności rozstrzygnięcie czy inwestor ma prawo do przebudowy istniejącego w granicy budynku mieszkalnego. W toku prowadzonego postępowania uchylona została przez organ odwoławczy decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę istniejącego w granicy budynku mieszkalnego, zaś organ I instancji prowadząc po raz wtóry postępowanie ustalił, iż inwestycja, której dotyczy postępowanie jest już zrealizowana i co więcej użytkowana przez inwestorów. Skoro więc inwestycja została już zrealizowana to zasadnie organy przyjęły, iż zbędne, a więc bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie kwestii czy inwestorzy mieli prawo przedmiotową inwestycję zrealizować. Powyższe zagadnienie było w orzecznictwie przedmiotem analizy i nie budzi wątpliwości, iż decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Teza powyższa powstała pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i pozostała aktualna również na gruncie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U z 2003 roku Nr 207, poz. 2016). (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2000 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1164/98, LEX nr 53387, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 roku w sprawie sygn. akt IV S.A. 640/97, LEX nr 47219, wyrok NSA z dnia 22 lipca 1998 roku w sprawie sygn. akt IV SA 1454/96, LEX nr 45731). Powyższe argumenty pozwalają przyjąć, iż nie ma racji skarżący zarzucając organom administracji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 105 par. 1 k.p.a.. Podobnie chybiony jest zarzut skargi dotyczący zaniechania wykonania przez organy administracji wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2003 roku. W świetle tego co zostało powyżej powiedziane bezprzedmiotowość postępowania wyprzedza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem stwierdzenie występowania owej okoliczności w sprawie czyni wręcz niedopuszczalnym dalsze prowadzenie postępowania w celu rozpoznania istoty sprawy.(vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku w sprawie sygn. akt II SA 76/98, LEX nr 43176). Zaniechanie wykonania przez organ wskazań zawartych w uzasadnieniu wyrok sądu nastąpiło jako skutek stwierdzenia zmiany okoliczności sprawy. Zakończenie realizacji inwestycji i przystąpienie do jej użytkowania to okoliczność na tyle istotna, że czyniła nieaktualnymi wskazania sądu jak i organu odwoławczego co do dalszego toku postępowania. Skoro wskazania te straciły swą aktualność, to domaganie się od organu aby mimo wszystko wykonał je, nie tylko nie znajduje oparcia w prawie, ale jest zwyczajnie nielogiczne. Jak się wydaje skarżący domagając się od organu dalszego prowadzenia postępowania myli pojęcia z zakresu prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi znajduje się następujący zapis: "organ I instancji winien dokonać ustaleń zgodnych z zaleceniami wynikającymi z wyroku NSA z 25 kwietnia 2003 r. tak by możliwa była merytoryczna ocena mająca za przedmiot realizację obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania". Prawdą jest, iż na obecnym etapie postępowania może chodzić jedynie o ustalenie czy wykonane prace budowlane są zgodne z prawem. W tym zakresie jednak wyłączona jest kognicja organów architektoniczno – budowlanych na rzecz organów nadzoru budowlanego (art. 82 par. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U z 2003 roku Nr 207, poz. 2016). Postępowanie takie póki co nie toczyło się i tym samym nie może być przedmiotem analizy sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy uznając prawidłowość działań organów administracji skargę należało oddalić (art. 151 p.s.a.).