II SA/Łd 348/17

Dnia 9 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania A. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm. – dalej jako: ustawa) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Stan faktyczny sprawy, po analizie którego wydana została opisana decyzja kształtował się następująco: wnioskiem z dnia 13 stycznia 2017 r. A. Ł. zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad H. Ł.. Wnioskodawczyni złożyła oświadczenie, z którego wynika m.in., iż pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy na matkę. Organ I instancji ustalił następnie, iż decyzją z dnia [...] przyznano stronie specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką na okres od 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wywiązując się z wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartych w wyroku z dnia 25 stycznia 2015 r., sygn.akt II SA/Łd 873/14, przyznało stronie prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od 15 maja 2014 r. bezterminowo. W tym stanie rzeczy organ I instancji odmówił stronie wnioskowanego świadczenia. Odwołując się od decyzji organu I instancji strona zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy w związku z art. 190 Konstytucji RP i wniosła o uchylenie wydanej decyzji. Po analizie materiału dowodowego, w ramach postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. I dalej, zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż spełniona została negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 lit. b ustawy, gdyż strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłek opiekuńczego na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r. oraz zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014 r. bezterminowo. Ustalenie powyższe uzasadniało, zdaniem organu, odstąpienie od badania czy strona i osoba nad którą sprawowana jest opieka spełniają ustawowe kryteria. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. Ł. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź orzeczenie co do istoty przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w miejsce ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nadto zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 b i art. 27 ust. 5 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zatasowanie, w następstwie przyjęcie, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nawet gdy skarżąca zaprzestanie pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy, nadto stwierdzenie, iż w przypadku zbiegu uprawnień do wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy świadczeń, skarżącej nie przysługuje swobodna możliwość wyboru jednego z tych świadczeń. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania i art. 190 Konstytucji RP doprowadzające do uznania, iż stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką z uwagi na moment powstania niepełnosprawności mimo, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w tym zakresie przepis nie jest zgodny z Konstytucją, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, iż z wniosku z dnia 13 stycznia 2017 r. wynika, że wnosiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką w miejsce ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że skarżąca miała wiedzę o braku możliwości jednoczesnego pobierania tego rodzaju świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej uchylenie wyjaśniając m.in., iż gdyby w dniu wydania zaskarżonej decyzji strona spełniała ustawowe kryteria z art. 17 ust. 1 ustawy i organ przyznałby stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to doszłoby do sytuacji, w której stronie przyznano prawo do świadczenia na okres, na który już ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku dla opiekuna, co w świetle art. 17 ust. 5 ustawy byłoby niedopuszczalne. W uzupełnieniu akt administracyjnych, przy piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r. organ nadesłał pismo skarżącej z dnia 23 maja 2017 r., w którym informuje, iż na chwilę wniesienia pisma nabyła prawo do dwóch świadczeń w postaci zasiłku dla opiekuna oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nadto przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad H. Ł. w okresie od 1 stycznia 2017 r., w miejsce ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nadto oświadczyła, iż mając na uwadze zapis art. 27 ust. 5 ustawy, pierwszym wyborem w przypadku zbiegu świadczeń jest świadczenie pielęgnacyjne. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. strona skarżąca oświadczyła do protokołu, iż popiera skargę oraz, że faktycznie obecnie pobiera jedynie specjalny zasiłek opiekuńczy i nie jest wypłacany zasiłek dla opiekuna. Poinformowała również, że otrzymała decyzję zmieniającą dotychczasową decyzję z dnia [...], którą przyznano świadczenie dla opiekuna od dnia 1 listopada b.r., to jest z chwilą, gdy upłynie termin, na który został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Tytułem wstępu należy wskazać, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wynik postępowania wyjaśniającego powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji skonstruowanym zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy uchybiły tak określonym zasadom postępowania co znalazło odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego wskazanych przez organ administracji jako podstawa rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja wydana została na wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Co ważne w opisanym wniosku strona jasno oświadczyła, iż występuje o świadczenie pielęgnacyjne w miejsce ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Po rozpatrzeniu tak sformułowanego wniosku Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad matką w okresie od 1 stycznia 2017 r. I wprawdzie organ I instancji wskazał w podstawie wydanego aktu szereg przepisów, które przytoczył w całości w uzasadnieniu to nie sposób uznać, iż tak sformułowane uzasadnienie decyzji spełnia wymogi wynikające z przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ ograniczył się do suchego przytoczenia brzmienia art. 17 ust. 1, ust. 1b ustawy oraz obszernych fragmentów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn.akt K 38/13. Przy czym, zupełnie nie wyjaśnił stronie podstaw faktycznych i prawnych leżących u podstaw rozstrzygnięcia, co ważne zupełnie nie ustosunkował się do oświadczenia skarżącej złożonego we wniosku inicjującym postępowanie. Nie wyjaśnił zatem czy są, a jeżeli tak to jakie są, zależności między świadczeniem pielęgnacyjnym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, z którego strona rezygnuje dążąc do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ nie poczynił żadnych ustaleń, czy skarżącej przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, skoro deklaruje rezygnację z niego w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero z uzasadnienia organu odwoławczego wynika, iż została spełniona negatywna przesłanka do świadczenia pielęgnacyjnego zawarta w art. 17 ust. lit. b ustawy, gdyż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką na okres od 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. Nie budzi wątpliwości sądu, iż organ I instancji nie poczynił niezbędnych ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. I wprawdzie organ odwoławczy uzupełnił argumentację utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji wskazując m.in. na wspomnianą decyzję przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Nadto zwrócił uwagę, iż na skutek wyroku tutejszego sądu z dnia 25 stycznia 2015 r., sygn.akt II SA/Łd 873/14, do obrotu prawnego weszła decyzja z dnia 24 lutego 2017 r., mocą której przyznał stronie prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, na okres od 15 maja 2014 r. do bezterminowo w związku z opieką nad matką. I niewątpliwie zasadnie wskazał na przepis art. 27 ust. 5 ustawy - dodany przez art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz.1217) zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2016 r. – w którym ustawodawca opisał przypadki zbiegu uprawnień do: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. I co istotne dla skarżącej ustawodawca w przepisie art. 27 ust. 5 ustawy zawarł zapis stosownie do którego, w przypadku zbiegu uprawnień do ww świadczeń "przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.". A to oznacza, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy to począwszy od wniosku inicjującego postępowanie, poprzez odwołanie strona deklaruje, iż ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką w miejsce specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ odwoławczy obowiązany był uwzględnić wybór skarżącej z uwzględnieniem zmiany okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Mając na uwadze również okoliczność, iż to strona skarżąca jako inicjator postępowania określa jego przedmiot, co za tym kierunek ustaleń faktycznych i prawnych czynionych przez organ. W świetle powyższego, zdaniem sądu przedstawione rozważania potwierdzają wniosek, że organy nie wyjaśniły istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych. Ponownie prowadząc postępowanie organy winny prawidłowo przeprowadzić postępowanie, wyjaśniając istotne dla sprawy okoliczności i stosownie do poczynionych ustaleń zakończyć postępowanie. Utrwalony jest w judykaturze pogląd, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nadto co nie budzi wątpliwości sądu, ponownie analizując stan faktyczny organy obowiązane będą uwzględnić oświadczenie strony skarżącej i jej wybór w kontekście zaistniałej zmiany stanu faktycznego i prawnego. Uwzględniając stwierdzone wyżej naruszenia prawa, oraz mając na względzie przytoczoną argumentację, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. B.A.