II SA/Łd 35/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. P.-K. i J. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących B. P.-K. i J. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu zażalenia B.P.-K. i J.K., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] B.P.-K. i J.K. zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. 184/6 i 184/7, w ramach budowy zespołu czterech domów zlokalizowanych w Ł. przy ul. A , działki nr ewid. 184/2, 184/3, 184/4, 184/5, 184/6, 184/7, 184/8 i 184/9 w obrębie [...]. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu niniejsze postępowanie, argumentując, że z powziętych przezeń informacji wynika, iż przed Wojewodą [...] toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do węzła A, w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej [...] wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł B - droga krajowa [...] w miejscowości S. Zakresem tej inwestycji objęte są m.in. nieruchomości lub ich części położone w Ł., w obrębie [...], na obszarze których znajdują się działki nr ewid. 184/6 i 184/7 objęte niniejszym wnioskiem o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie B.P.-K. i J.K. zarzucili naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania organu I instancji; art. 107 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia; art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) przez błędną wykładnię prowadzącą do naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284), art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1) przez ich niezastosowanie, skutkiem czego w sposób nieproporcjonalny naruszono prawo własności wnioskodawców. Wojewoda [...] wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ zażaleniowy podzielił w całości stanowisko organu I instancji i przywołując regulację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyjaśnił, że w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja miała miejsce właśnie w tej sprawie. Dalej Wojewoda wywiódł, że działki nr ewid. 184/6 i 184/7, których właścicielami są B. P.-K. i J.K. położone są w Ł. przy ul. A , obręb [...]. W przedmiotowym postępowaniu przeznaczone są pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego wolno-stojącego z wbudowanym garażem, budowę wewnętrznego układu komunikacyjnego, wjazdem/zjazdem. Słusznie zauważył zatem organ I instancji, że w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Ł. B.P.-K. jest inwestorem rzeczonej inwestycji na działkach nr ewid. 184/6 i 184/7, przy jednoczesnym uczestnictwie jako strona w postępowaniu Wojewody [...] prowadzonym w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy Ł. (...). Biorąc pod uwagę specyfikę zaistniałej sytuacji, która dotyczy nieruchomości nr ewid. 184/6 i 184/7 uwzględnionych w obydwu postępowaniach toczących się przed innymi organami, jak również to, że pozytywne rozstrzygnięcie obydwu spraw w jednym czasie w tychże postępowaniach wywołałoby daleko idące negatywne skutki społeczno-gospodarcze, organ II instancji zgodził się z organem I instancji, że zawieszenie postępowania jest konieczne do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] o sprawy budowy drogi [...]. Rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest zagadnieniem wstępnym, które będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w tej sprawie. Odnosząc się następnie do zarzutów zażalenia Wojewoda podkreślił, że zaskarżone postanowienie zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. zawiera uzasadnienie faktyczne poprzez wskazanie faktu zaistnienia wykluczających się nawzajem postępowań administracyjnych prowadzonych w jednym czasie przez różne organy administracji publicznej, dotyczące realizacji obydwu, niemożliwych do zrealizowania w jednym czasie, inwestycji na działkach nr ewid. 184/6 i 184/7, obręb [...] w Ł., jak również uzasadnienie prawne poprzez przytoczenie przepisów prawa i wyjaśnienie podstawy prawnej. Skoro zatem istniały podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to organ I instancji prawidłowo postanowił o zawieszeniu niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. B.P.- K. i J. K. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji, powtarzając zarzuty z zażalenia od postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżących w realiach rozpoznawanej sprawy - wbrew stanowisku organów administracyjnych - nie zostały spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. warunkujące zawieszenie postępowania. Zaskarżone postanowienie jest wyrazem nadużycia prawa i świadomego działania na szkodę właściciela nieruchomości. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w motywach zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. skarżący poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia Wojewody [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. o zawieszeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością usunięcia ich z obrotu prawnego. W tej sprawie istota sporu pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz do oceny, czy w ustalonym przez organ stanie faktycznym wystąpiła przesłanka zagadnienia wstępnego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny. W niniejszej sprawie organ upatruje zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej między innymi działki skarżących. Jest to stanowisko, w ocenie sądu, błędne. Pomiędzy postępowaniem w sprawie z wniosku skarżących o wydanie pozwolenia na budowę, a zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej nie zachodzi tego typu zależność, która uniemożliwiałaby wydanie skarżącym pozwolenia na budowę przed rozstrzygnięciem sprawy inwestycji drogowej. Oba te postępowania są od siebie niezależne. Sąd dostrzega, iż przyjęło się inwestycjom drogowym nadawać nadrzędność w realizacji w stosunku do interesów indywidualnych, bowiem budowa dróg publicznych leży w interesie społecznym. Jednak prymat tego interesu nad interesem indywidualnym strony przejawia się już poprzez ustawowo przyznane i daleko idące prawo do wywłaszczenia działek w obszarze zatwierdzonej inwestycji drogowej. Organ zdaje się więc mylić konflikt interesów z kwestią prejudycjalną, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tożsame stanowisko w tej kwestii tutejszy sąd zajął w wyroku z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 36/16 (dostępny na stornie internetowej pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym po rozpoznaniu skargi B.P.-K. w podobnym stanie faktycznym i prawnym. Według sądu ani uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, ani nawet zrealizowanie inwestycji nie wpłynie na możliwość realizowania inwestycji drogowej. Kwestie ewentualnych rozliczeń pomiędzy stronami z tytułu wywłaszczenia i swoiste "zabezpieczenie" roszczeń z tym związanych, poprzez tamowanie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy ocenić jako naganne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, iż okazały się nieuzasadnione. Rację ma skarżąca, iż w sprawie prowadzonej z jej wniosku organ nie doręczył stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie ustalił nawet ich kręgu, jednak akurat te niewątpliwe uchybienia organu nie miały wpływu na kontrolowane postępowanie incydentalne i błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284) i art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonym w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/1), gdyż wskazane przepisy nie traktują o prawie do zabudowy, lecz odnoszą się do ochrony przed wywłaszczeniem i prawa do nauki. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687), gdyż akt ten nie miał zastosowania w realiach tej sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien podjąć działania co do dalszego toku sprawy, mając na względzie stanowisko sądu zaprezentowane w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. IB