II SA/Łd 36/16

Dnia 10 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 roku sprawy ze skargi B. P.-K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B. P.-K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia B. P. – K., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 roku, poz. 23 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce na działkach nr ewid. 184/8 i 184/9 w ramach budowy zespołu czterech domów zlokalizowanych w Ł. ul. A. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż w dniu 5 sierpnia 2015 roku B. P. – K. wystąpiła o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jednakże w toku postępowania powziął informację, iż w organie drugiej instancji toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełgające na budowie drogi ekspresowej S – 14 zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr 91 w miejscowości S. do węzła Ł., w ramach zadania "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S – 14 wraz z obwodnicą P.". Zakresem inwestycji objęte są m.in. działki nr ewid. 184/8 i 184/9 objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę. Organ podkreślił, iż budowa drogi ekspresowej S – 14 jest inwestycją celu publicznego, posiadającą znaczenie nadrzędne w stosunku do realizacji inwestycji niepublicznej. W związku z tym od rozstrzygnięcia Wojewody [...], w sprawie tej inwestycji drogowej jako zagadnienia wstępnego, zależeć będzie rozstrzygnięcie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W terminie prawem przewidzianym B. P. – K. złożyła zażalenie zarzucając naruszenie art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. przez niewskazanie upoważnienia osoby podpisującej rozstrzygniecie, pominięcie uzasadnienia faktycznego, błędne uzasadnienie prawne wynikające z wadliwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., błędna wykładnię art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 687 ze zm.) prowadzące do naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 roku nr 61, poz. 284) i art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 roku (Dz. U. z 1995 roku nr 36, poz. 175/1) przez ich niezastosowanie skutkiem, czego w sposób nieproporcjonalny i niekonieczny naruszone zostało prawo własności wnioskodawczyni. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, przytaczając na potwierdzenie swych zarzutów i wniosku szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Strona zwróciła także uwagę, iż jako właścicielka spornych nieruchomości została poinformowana o wszczęciu postępowania z wniosku GDDKiA z dnia 13 kwietnia 2015 roku o wszczęciu postępowania w przedmiocie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Co więcej strona wraz z innymi właścicielami nieruchomości złożyła stanowczy protest wskazując, iż władze publiczne już od kilku lat prowadzą postępowania w sprawie zezwoleń na budowę, w trakcie których informowały, że w przedmiocie drogi S – 14 nie było nawet wstępnych decyzji. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wojewoda stwierdził, iż w sprawie istnieją podstawy do zawieszenia postępowania stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż działki nr ewid. 184/8 i 184/9, których właścicielką jest strona przeznaczone są pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego z wbudowanym garaże, budowę wewnętrznego układu komunikacyjnego. Jednocześnie jednak B. P. – K. uczestniczy, jako strona, w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej S – 14. Istotne jest, iż ta inwestycja drogowa dotyczy działek strony, w stosunku, do których strona wystąpiła o udzielenie pozwolenia na budowę. Niemniej w ocenie organu uwzględniając specyfikę zaistniałej sytuacji, która dotyczy nieruchomości uwzględnionych w obydwu postępowaniach toczących się przed innymi organami, jak i to że pozytywne rozstrzygniecie obydwu spraw w jednym czasie w toczących się postępowaniach wywołałoby daleko idące negatywne skutki społeczno – gospodarcze, Wojewoda podzielił organu pierwszej instancji, że zawieszenie postępowania jest konieczne do czasu rozstrzygnięcia sprawy budowy drogi ekspresowej. Zdaniem Wojewody z ustalonego stanu faktycznego i prawnego bezsprzecznie wynika, że rozstrzygnięcie w sprawie realizacji drogi S – 14 jest zagadnieniem wstępny, gdyż będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Odpowiadając na zarzuty zażalenia Wojewoda stwierdził, iż nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Prezydent Miasta wskazał w ramach uzasadnienia faktycznego fakt zaistnienia wykluczających się nawzajem postępowań prowadzonych w jednym czasie przez różne organy, dotyczące realizacji obydwu, niemożliwych do zrealizowania w jednym czasie inwestycji na działkach strony. Jak również uzasadnienie prawne poprzez przytoczenie przepisów prawa i wyjaśnienie podstawy prawnej. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż zaistniały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a więc i podstawa do zawieszenia postępowania w oparciu o ten przepis. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. P. – K. powtórzył w istocie zarzuty zażalenia wskazując na błędne uzasadnienie prawne wynikające z wadliwej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., błędna wykładnię art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzące do naruszenia art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku i art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu z dnia 20 marca 1952 roku, przez ich niezastosowanie skutkiem, czego w sposób nieproporcjonalny i niekonieczny naruszone zostało prawo własności wnioskodawczyni. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi, wraz ze skargami dotyczącymi pozostałych działek, w trybie art. 51 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Przedmiotem skargi a zarazem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, który wskazując na przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie z wniosku skarżącej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego. Istotą sporu jest zatem rozstrzygnięcie, czy organy prawidłowo wywiodły, iż rozpatrzenie sprawy skarżącej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czy w sprawie niniejszej takie zagadnienie prawne powstało. Zdaniem Sądu, analiza argumentacji organów w świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy nie pozwala na podzielenie wywiedzionego w zaskarżonym akcie stanowiska. Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z powołanego przepisu wynika, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego, jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Przy czym należy wskazać, że instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Dyspozycja art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i stan faktyczny. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Brak jest uzasadnienia dla ścieśniającej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie powołanego wyżej przepisu należy także, przynajmniej w pewnym stopniu, brać pod uwagę względy technicznoprawne, w tym również ekonomię postępowania (por. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 roku, sygn. akt: II GSK 1642/13; wyroki WSA: w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 roku, sygn. akt: I SA/Wa 1667/14; w Krakowie z dnia 8 stycznia 2015 roku, sygn. akt: II SA/kr 1542/14 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie organu takim zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie sprawy wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej działkę skarżącej. Z oceną tą nie sposób się zgodzić. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wywiedzione przez tutejszy Sąd w sprawach tożsamych przedmiotowo (wyroki z dnia 10 marca 2016 roku sygn. akt: II SA/Łd 39/16). Sąd stwierdził, iż pomiędzy postępowaniem w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę a zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej nie zachodzi tego typu zależność, która uniemożliwiałaby wydanie skarżącej pozwolenia na budowę przed rozstrzygnięciem sprawy inwestycji drogowej. Oba te postępowania są niezależne od siebie. Sąd zwrócił uwagę, iż przyjęło się inwestycjom drogowym nadawać nadrzędność w realizacji w stosunku do interesów indywidualnych, bowiem budowa dróg publicznych leży w interesie społecznym. Jednak prymat tego interesu ponad interesem indywidualnym strony przejawia się już poprzez ustawowo przyznane i daleko idące prawo do wywłaszczenia działek w obszarze zatwierdzonej inwestycji drogowej. Organ zdaje się więc mylić konflikt interesów z kwestią prejudycjalną, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i wobec tego podjął nieudolną próbę ograniczenia prawa strony do zabudowy z przekroczeniem granicy ingerencji koniecznej w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej nie ustaliły, a co za tym nie wykazały istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego a zagadnieniem wstępnym, które w istocie takowym w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest. Zwrócić nadto należy uwagę, iż wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę toczy się na podstawie odpowiednich przepisów prawa materialnego a wśród nich brak jest normy, która uzależniałby w jakikolwiek sposób wydanie decyzji od ustalenia, czy nieruchomość, której dotyczy, pozostaje w polu zainteresowania innego podmiotu, innego organu administracji publicznej w ramach innego trybu postępowania. Także ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie blokuje możliwości merytorycznego załatwienia wniosku strony o udzielenie pozwolenia na budowę. Z urzędu Sądowi wiadomo, iż w dniu [...] została wydana przez Wojewodę [...] decyzja nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S – 14 – zachodniej obwodnicy Ł. na odcinku od drogi krajowej nr 91 (DK 1) w m. S. do węzła Ł. w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej S-14 wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł. (bez węzła) – droga krajowa 91 (DK 1) w m. S. wraz z infrastrukturą. Decyzja ta nie została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności i nie jest ostateczna (akta wraz z odwołaniami zostały przesłane do organu drugiej instancji – Ministra Infrastruktury). Mając na uwadze pozostałe zarzuty skargi, sąd doszedł do przekonania, iż okazały się one nieuzasadnione. Zgodzić wprawdzie należy się ze stroną, iż w sprawie prowadzonej z jej wniosku organ nie doręczył stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania i nawet nie ustalono stron postępowania, jednak akurat te niewątpliwe uchybienia organu nie miały wpływu na kontrolowane postępowanie incydentalne i błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 roku i art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonym w Paryżu dnia 20 marca 1952 roku, gdyż wskazane przepisy nie traktują o prawie do zabudowy, lecz odnoszą się do ochrony przed wywłaszczeniem i prawa do nauki. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż ten akt nie miał zastosowania w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez sąd w motywach wyroku, winien dokonać ponownej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Z tych wszystkich względów, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i przy zastosowaniu § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1800). B.A.