II SA/Łd 352/15

Dnia 8 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 roku sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania R.Z. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] orzekającej o zobowiązaniu R.Z. do udostępnienia części nieruchomości utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 26 listopada 2013 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek spółki Energa - Operator S.A. Oddział w P. o zobowiązanie w trybie art. 124 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami R.Z. do udostępnienia nieruchomości ozn. jako dz. nr 61, położonej w gminie K. w obrębie ewidencyjnym w celu wykonania na niej czynności związanych z remontem istniejącej sieci elektroenergetycznej 0,4 kV. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność R.Z., co wynika z treści aktu notarialnego Rep [...] z dn. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] organ I instancji zobowiązał R.Z. jako właściciela dz. nr 61 o pow.1,35 ha, położonej w gminie K. w obrębie ewidencyjnym [...], do udostępnienia na rzecz spółki Energa Operator S.A. Oddział w P. części ww. nieruchomości tj. pasa gruntu o szerokości 8 metrów przebiegającego wzdłuż granicy z działkami nr 62 i nr 58, położonymi w gminie K. w obrębie [...] Zobowiązanie właściciela do udostępnienia opisanego gruntu następuje na okres sześciu miesięcy, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w celu dokonania przez spółkę Energa Operator S.A. Oddział w P. czynności związanych z remontem linii elektroenergetycznej 0,4 kV biegnącej wzdłuż całej granicy między działkami nr 61 i nr 62 oraz na działce nr 61 wzdłuż granicy z działką nr 58 (droga), obejmujących: demontaż istniejących przewodów gołych, demontaż istniejących słupów linii napowietrznej 0,4 kV, montaż nowych słupów typu E i ŻN w miejscach dotychczasowej lokalizacji istniejących słupów, montaż nowych, pełnoizolowanych przewodów elektroenergetycznych linii napowietrznej typu AsXSn, uporządkowanie terenu. Ustalono, że na spółce Energa - Operator S.A. Oddział w P. ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po dokonaniu czynności związanych z remontem wspomnianej linii elektroenergetycznej 0,4 kV. Odwołanie od tej decyzji złożył R.Z., który zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie art. 124b u.g.n., art. 29, 7, 8 i 77 K.p.a. Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości. W motywach odwołania podniesiono, że Energa Operator S.A. Oddział w P. nie tylko nie posiada przymiotu osobowości prawnej, ale nie można go uznać za jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, ponieważ żadna ustawa mu takiej zdolności nie przyznaje. W ocenie odwołującego organ I instancji nie podjął działań zmierzających do ugodowego zakończenia sprawy między zainteresowanymi rozstrzygnięciem stronami. Poza tym nie wziął pod uwagę, że wydając decyzję ograniczył wykonywane przez stronę prawo własności do nieruchomości. W toku postępowania odwoławczego skarżący ponadto zwrócił uwagę, że zakres planowanych prac wykracza poza definicję remontu i stanowi nową inwestycję, a ponadto zaproponował, aby w miejsce linii napowietrznej inwestor zbudował linię podziemną. Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie Wojewody ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że negocjacje prowadzone pomiędzy Energa Operator S.A. a R. Z. nie przyniosły oczekiwanego skutku, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy protokoły z dn. 27 listopada 2012 r. i 12 czerwca 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej prawidłowo przyjął, że demontaż istniejących przewodów gołych, demontaż istniejących słupów linii napowietrznej 0,4 kV, montaż nowych słupów typu E i ŻN w miejscach dotychczasowej lokalizacji istniejących słupów, montaż nowych, pełnoizolowanych przewodów elektroenergetycznych linii napowietrznej typu AsXSn, uporządkowanie terenu mieści się w dyspozycji przepisu art. 124b u.g.n. Organ zwrócił uwagę, że konieczność zajęcia pasa o szerokości 8 metrów przebiegającego wzdłuż granicy z działkami nr 62 i nr 58 wnioskodawca uzasadnił faktem, że długość istniejących słupów wynosi ok. 10 m. Dodatkowo do wykonania prac niezbędne jest użycie ciężkiego sprzętu (dźwig, pojazdy transportowe), z czym wiąże się konieczność zapewnienia przestrzeni do pracy maszyn i manewrowania nimi. Z kolei wyjaśniając czas udostępnienia nieruchomości, wnioskodawca podniósł, że jest to związane z koniecznością zgłoszenia zamiaru planowania robót oraz obowiązującą w spółce procedurą wyłaniania wykonawcy prac remontowych w trybie przetargu. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że zarówno określona w decyzji szerokość pasa do wykonania prac jak i czas udostępnienia nieruchomości zostały określone w niezbędnym wymiarze dla dokonania inwestycji, a zakres ograniczenia nie ma charakteru nadmiernego i nieuzasadnionego. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 29 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Energa Operator S.A. Oddział w P. posiada osobowość prawną, Wojewoda uznał, że nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania jest Energa Operator S.A., nawet jeżeli decyzja została skierowana do spółki, której nazwa został uzupełniona nazwą oddziału, to przywołany zarzut nie może przynieść oczekiwanego skutku. R.Z. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i zarzucił organowi : 1. rażące naruszenie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnym zastosowaniu wobec wydania decyzji dotyczącej udostępnienia działki nr 61 położonej w gminie K. w obrębie ewidencyjnym [...] dla Energa Operator S.A. Oddział w P., w sytuacji gdy oddział nie ma osobowości prawnej i nie powinien być stroną postępowania administracyjnego, 3. rażące naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, tj. Art. 29 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż Energa-Operator S.A. Oddział w P. posiada osobowość prawną, może być podmiotem praw i obowiązków, w sytuacji, gdy takie prawa oddziałowi spółki akcyjnej nie przysługują, 4. rażące naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracyjny wydając decyzję nie miał na względzie interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, nie podjął działań zmierzających do ugodowego zakończenia sprawy między zainteresowanymi rozstrzygnięciem stronami, 5. rażące naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, tj. art. 77 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, na podstawie części zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nie w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. 6. rażące naruszenie art. 8 K.p.a. mające wpływ na treść decyzji, a wyrażające się w uznaniu, że Starosta [...] jako organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, podczas gdy Starosta [...] do tej zasady się nie stosuje. Skarżący wniósł o : uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu, a ponadto stanął na stanowisku, że organ administracyjny nie wziął pod uwagę, iż wydając decyzję ograniczył wykonywane przez niego prawo własności do nieruchomości. Przeprowadzenie na nieruchomości czynności związanych z remontem linii elektroenergetycznych ograniczy prawo korzystania z nieruchomości przez R.Z., w tym uniemożliwi wnoszenie na jego nieruchomości ewentualnych budowli i prowadzenia prac polowych. Dalej skarżący stwierdził, że organ administracyjny wydał decyzję z naruszeniem przepisu z art. 77 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, na podstawie części zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nie w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. Na uwagę również zasługuje fakt, iż został naruszony art. 8 K.p.a. mający wpływ na treść decyzji, a wyrażający się w uznaniu, że Starosta [...] jako organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz ich świadomość i kulturę prawną, podczas gdy Starosta [...] do tej zasady się nie stosuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontroli Sądu została poddana decyzja Wojewody [...]ego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] w sprawie zobowiązania R.Z. do udostępnienia części nieruchomości ozn. jako dz. nr 61, położonej w gminie K. w obrębie ewidencyjnym [...] w celu wykonania na niej czynności związanych z remontem istniejącej sieci elektroenergetycznej. Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej ugn. Stosownie do art. 124 b ust. 1, 2 i 3 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję, o której mowa powyżej, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności. Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 ugn ustawy stosuje się odpowiednio, co oznacza, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, zaś na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie co do zasady ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Z brzmienia przepisu art. 124 b tej ustawy wynika zatem, że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: a) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, b) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie. W rozpatrywanej sprawie analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że zostały spełnione łącznie wymienione wyżej przesłanki warunkujące możliwość zastosowania ograniczenia wynikającego z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie wydanie decyzji w oparciu o art. 124 b ugn winno zostać poprzedzone próbami uzyskania zgody osób mających prawa rzeczowe do nieruchomości na jej udostępnienie, a czynności te powinny zostać udokumentowane i dopiero ich bezskuteczność upoważnia do złożenia wniosku o wydanie omawianej decyzji. Zarówno zgoda jak i jej brak muszą być wyrażone przez właściwy podmiot w sposób jasny i niebudzący wątpliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1110/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 124 b ugn jednak nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie rokowań w formie pisemnej w celu uzyskania zgody, chociaż w praktyce w wielu wypadkach dochodzi do wymiany korespondencji. Brak zgody będzie oznaczać milczenie lub stawianie warunków, których przedsiębiorca (wnioskodawca) nie będzie chciał spełnić. Brak zgody nie może być jednak przez organy orzekające w jakikolwiek sposób dorozumiany lub domniemany. W niniejszej sprawie nie powstała żadna wątpliwość, iż skarżący legitymujący się prawem własności do działki nr 61 nie wyraził zgody na udostępnienie nieruchomości. Wniosek taki jasno płynie z protokołu negocjacji złożonego przy wniosku. Ponadto warto w tym miejscu zaznaczyć, iż wbrew twierdzeniom skargi organ zmierzał do ugodowego załatwienia sprawy, gdyż w toku postępowania przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu 4 czerwca 2014 r. Zatem organ działał zgodnie z art.89 K.p.a., albowiem spełnił powinność przeprowadzenia rozprawy z uwagi na potrzebę uzgodnienia interesów stron. Ten zarzut skargi Sąd uznał więc za niezasadny. Odnosząc się jeszcze do wątpliwości skarżącego, iż stroną postępowania powinna być spółka, a nie jej oddział, wyjaśnić należy, że pogląd skarżącego jest co do zasady trafny: to spółka, a nie jej oddział, ma zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Niemniej jednak to uchybienie organu nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania, a to z tego powodu, że kontrolowane postępowanie mogłoby być także prowadzone z urzędu. Należy również zwrócić uwagę na to, że wnioskodawca oznaczony został jako spółka Energa - Operator S.A. Oddział w P. Ponadto organ niewątpliwie ustalił zajście drugiej przesłanki, czyli konieczność wykonania remontu instalacji elektroenergetycznej przebiegającej przez działkę skarżącego. Na podstawie zebranego materiału organ ustalił, iż prace będą polegały na demontażu istniejących przewodów gołych, demontażu istniejących słupów linii napowietrznej oraz zamontowaniu nowych słupów w miejscach dotychczasowej lokalizacji istniejących słupów, montażu nowych, pełnoizolowanych przewodów elektroenergetycznych linii napowietrznej. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z odbudową, tak jak podnosi skarżący, gdyż pojęcie odbudowy dotyczy tylko obiektów kubaturowych, natomiast linia elektroenergetyczna jest obiektem liniowym (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). Istotną cechą remontu jest zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie zachowane są parametry dotychczas istniejące. Ta ostatnia konstatacja jest tu niezwykle istotna, gdyż z akt sprawy wynika, że charakterystyczny parametr dla obiektu liniowego (długość) pozostanie bez zmian: przebieg linii (a więc też jej długość) będzie taki sam jak przed remontem. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi, iż organ nie wziął pod rozwagę, że przedmiotowy remont uniemożliwi skarżącemu wznoszenie budowli lub prowadzenie prac polowych. Po pierwsze, skarżący nie wykazał, że legitymuje się pozwoleniem na budowę czy choćby zgłoszeniem, czy też decyzją o warunkach zabudowy, aby można było stwierdzić, że ma już prawo zabudowy. Po drugie, co do prac polowych organ rozważał, czy można ograniczyć udostępnienie nieruchomości do mniejszego areału lub krótszego czasu. W wyniku przedstawienia logicznych wyjaśnień inwestora organ podjął decyzję, że taki obszar i czas, jaki określono w decyzji, jest konieczny do prawidłowego toku prac przy linii energetycznej (zabezpieczenie przestrzeni dla długich słupów i dużych maszyn oraz czas na załatwienie formalności). Należy jednocześnie pamiętać, iż nieodzowną konsekwencją zaskarżonej decyzji jest ograniczenie prawa własności skarżącego, zaś poniesienie ewentualnych szkód oczywiście wiąże się z koniecznością wypłaty odszkodowania (art. 128 ust. 4 ugn). Zdaniem skarżącego organ dokonał dowolnej oceny materiału i tylko jego części, a nie całości. Także ten zarzut Sąd uznał za bezpodstawny, gdyż ustalono na podstawie zebranego materiału dowodowego zaistnienie wszystkich przesłanek koniecznych do zastosowania art. 124b u.g.n.. Okoliczności prawnie relewantne wykazano protokołami z rokowań i z rozprawy administracyjnej ( brak porozumienia między inwestorem i skarżącym), przedstawiono zakres prac i na żądanie organu udzielono dodatkowych wyjaśnień co do czasu i areału niezbędnego do wykonania remontu. Rozstrzygając sprawę organ wszystkie te okoliczności wziął pod rozwagę. Niezasadny okazał się również zarzut nierozpatrzenia żądania skarżącego w sprawie budowy linii kablowej podziemnej w miejsce napowietrznej. Wyjaśnić trzeba, że w kontrolowanym postępowaniu organ ma ocenić, czy zaszły przesłanki z art. 124b u.g.n. Organ nie jest uprawniony do badania gospodarności czy celowości inwestycji. Należy dodatkowo wyjaśnić, iż wniosek o zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym nie mógł być uwzględniony z tego powodu, że od wyniku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych nie zależy rozstrzygnięcie w sprawie zobowiązania skarżącego do udostępnienia nieruchomości. Wynika to z tego, że postępowanie w trybie art. 124b u.g.n. zawsze poprzedza przeprowadzenie inwestycji, zaś kontrola ewentualnej samowoli budowlanej może odbyć się w każdym stadium inwestycji. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. IB