II SA/Łd 353/03

Dnia 12 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie : Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2004 roku na rozprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pomocy pieniężnej dla rodzin zastępczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Filii Ł. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. S. kwoty złotych 10 (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania 3) stwierdza że decyzja zaskarżona nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Filii Ł. Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], Nr [...] orzekającą o: - uchyleniu w całości z dniem 29 października 2002 r. decyzji z dnia [...], Nr [...] przyznającej pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka - D. S., - uznać, że przyznana pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka za okres od 29 października 2002 r. do 31 października 2002 r. to świadczenie nienależnie pobrane, oraz - zażądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 54,52 zł i ustalić jego spłatę w jednej racie w miesiącu listopadzie 2002 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 7 października 2002 r., sygn. akt: VII Nsm 522/02 rozwiązana została rodzina zastępcza dla D. S. w osobie J. S., a małoletni został umieszczony w placówce opiekuńczo - wychowawczej. W związku z czym organ uchylił decyzję o przyznaniu pomocy pieniężnej na utrzymanie dziecka, a świadczenie za okres 29 - 31 października 2002 r. jest nienależnie pobrane i podlega zwrotowi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ podał unormowanie art. 104 i 163 kpa oraz art. 33g, 34 ust. 4a, 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). W odwołaniu J. S. podała, iż dziecko nadal przebywa u niej i pozostaje na jej utrzymaniu, a okres zimowy powoduje jeszcze podwyższenie kosztów. Odwołująca się, jak i jej mąż otrzymują bardzo niskie emerytury, pozbawienie ich pomocy spowodowało konieczność zaciągnięcia pożyczki, dlatego też wniosła o uchylenie decyzji w całości i przywrócenie dotychczasowej pomocy do czasu umieszczenia D. S. w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż zgodnie z unormowaniem art. 33g ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinie zastępczej udzielana jest pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego dziecka. Właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej wiedzy w przypadku zmiany przepisów lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie (art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej). W świetle tych przepisów organ uznał, iż na skutek wydania przez Sąd Rejonowy w Łodzi postanowienia z dnia 7 października 2002 r., organ I instancji miał obowiązek uchylić decyzję z dnia [...] i tym samym ograniczyć pomoc społeczną do dnia 29 października 2002 r. Zdaniem organu J. S. nie przysługuje już świadczenie mimo, iż dziecko nadal u niej przebywa, ponieważ nie jest już rodziną zastępczą. Od dnia 29 października 2002 r. J. S. nie pełni swojej roli, zatem świadczenie, które otrzymała za kolejne dni jest nienależnie pobrane i podlega zwrotowi, niezależnie od dochodu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przyznanie prawa do pomocy pieniężnej z tytułu opieki do czasu umieszczenia D. S. w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Wywodziła, iż jeżeli wraz z postanowieniem sądu o rozwiązaniu rodziny zastępczej lub decyzją organu I instancji nastąpiłoby przeniesienie dziecka do odpowiedniej placówki, nie byłoby uchybienia. W tej sytuacji pozbawiono skarżącą pomocy finansowej mimo, iż ma ona bardzo niskie dochody. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kontestowanego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy leżącej w kognicji organów administracji. W stanie faktycznym sprawy Sąd nie może więc przyznać skarżącej wnioskowanego świadczenia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W przedmiotowej sprawie, kwestię nienależnie pobranego świadczenia regulowały przepisy art. 34 ust. 4a i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Żaden ze wskazanych przepisów nie stanowił wszakże podstawy prawnej do orzekania w trybie decyzji administracyjnej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Lu 1605/98, niepubl.; wyrok NSA z dnia 11 lipca 1996 r., sygn. akt I S.A. 350/96, Prawo Pracy 1997/3/40 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt III ARN 92/92, OSNC 1994/2/39). Art. 34 ust. 4a cytowanej ustawy wprowadzał jedynie zasadę, iż świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Natomiast przepis art. 40 ust. 1 wskazywał na administracją egzekucję tychże należności. Skreślenie z dniem 1 stycznia 2000 r. ust. 2 i 3 art. 40 ustawy, szczegółowo regulujących kwestie tytułu egzekucyjnego i prawa wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie, że należność nie istnieje albo uległa przedawnieniu, nie oznaczało, iż otworzyła się podstawa do orzekania w trybie decyzji administracyjnych o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W tym wypadku w zakresie nienormowanym zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), regulujące kwestię egzekucji należności pieniężnych, przekazanych do egzekucji administracyjnej, na podstawie ustaw szczególnych (art. 2 § 1 pkt 5), gdy obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1). Wydanie decyzji administracyjnej wchodziłoby w grę jedynie wówczas, gdyby złożony został wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por. uzasadnienie cytowanego wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1993 r.). Na marginesie wskazać należy na nieprawidłową redakcję decyzji organu I instancji, która w praktyce może powodować trudności z jej wykonaniem. W treści decyzji nie wskazano osoby zobligowanej do zwrotu świadczenia, J. S. jest tylko adresatem pisma. W sentencji decyzji pojawia się jedynie nazwisko dziecka - D. S.. Ponadto, załączone akta administracyjne nie zawierają decyzji o przyznaniu pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka z dnia [...]. Uniemożliwia to ewentualną kontrolę prawidłowości wyliczenia świadczenia, która podlega zwrotowi. W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja I instancji pozbawione są podstawy prawnej, co stanowi uchybienie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność orzeczeń obu instancji. Po myśli unormowania art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o niewykonywaniu rozstrzygnięcia do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 przepisów wprowadzających.