II SA/Łd 353/05

Dnia 12 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie podziału z urzędu nieruchomości stanowiącej współwłasność P. W., J. W. i T. K., zlokalizowanej w S. przy ul. A, obręb [...] oznaczonej numerem [...], o pow. 3,6036 ha. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, projekt podziału dotyczy nieruchomości, która zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta S. Nr IX/53/03 z dnia 29 maja 2003 roku, przeznaczona została w części pod zabudowę jednorodzinną (teren o symbolu [...]), w części pod komunikację ulicę lokalną (teren o symbolu [...] – teren przeznaczony dla realizacji celów publicznych przy ul. A), w części pod komunikację - ulicę dojazdową (tereny o symbolach [...] i [...] - tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych) oraz w części pod zabudowę jednorodzinną i zadrzewienia (teren o symbolu [...]). Wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło zawiadomieniem z dnia 12 sierpnia 2004 roku, w którym strony zostały poinformowane o podstawie prawnej oraz o ustaleniach w planie zagospodarowania przestrzennego, ze szczególnym wskazaniem terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych. Po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości, w wyniku którego powstały działki Nr [...] o powierzchni 0,0313 ha, Nr [...] o powierzchni 0,3082 ha, Nr [...] o powierzchni 0,5067 ha, Nr [...] o powierzchni 2,7574 ha, przedstawiony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 kwietnia 2003 roku i zaewidencjonowanej za numerem [...], stanowiącej załącznik do decyzji. Organ dokonał podziału nieruchomości pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostanie ustanowiona służebność drogowa w celu zapewnienia działkom wydzielonym dostępu do drogi publicznej, do czasu urządzenia drogi, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z treścią przepisu art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku Nr 46, poz. 543 ze zm.), podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu, nie mają dostępu do drogi publicznej. Przedłożony projekt podziału został sporządzony w związku z zamiarem wydzielenia części gruntów pod poszerzenie tej ulicy - działka Nr [...] oraz wydzielenia działek pod planowane w tym rejonie drogi, których przebieg został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - działka Nr [...]. Z uwagi na brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej projektowanej do wydzielenia działki Nr [...], do czasu powstania nowej drogi, której przebieg został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, niezbędne będzie zapewnienie dostępu tej działce poprzez ustanowienie odpowiednich służebności. Zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu odpowiednich służebności, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. W odwołaniu od powyższej decyzji P. W. podał, iż nie wyraża zgody na podział nieruchomości przy ul. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie wskazując, iż zgodnie z przepisem art. 97 ust. 3 pkt l ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości z urzędu można dokonać, gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego (art. 6 pkt 1). Drogą publiczną, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086), jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Drogi publiczne ze względu na swoje funkcje dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ulica A, na mocy uchwały Rady Miasta S. Nr 95/2000/29 z dnia 30 listopada 2000 roku, została zaliczona do kategorii dróg gminnych. W sprawie podział nieruchomości ma na celu wydzielenie gruntu pod poszerzenie istniejącej już drogi gminnej - ulicy A. Poszerzenie jest tak samo traktowane jak wydzielenie gruntu pod nowe drogi, co można wywieść na podstawie brzmienia art. 98 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl, którego działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości dzielonej na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, - w zależności od kategorii drogi, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg. Podział nieruchomości pod poszerzenie drogi gminnej mógł być więc dokonany z urzędu, nawet bez zgody współwłaścicieli. W sprawie podział został dokonany z urzędu, działka gruntu wydzielona pod poszerzenie drogi nie przechodzi na własność gminy z mocy samego prawa, lecz musi być nabyta przez gminę od właścicieli nieruchomości. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji, podstawową zasadą dopuszczalności podziału nieruchomości jest zgodność tego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Na podstawie treści załączonej do akt sprawy uchwały Rady Miasta S. z dnia 29 maja 2003 roku w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. (obszar - przy ulicach A i B) oraz rysunku planu, organ odwoławczy stwierdził, że zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta S. podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami tego planu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. W. wniósł o "unieważnienie" decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], gdyż jest ona niezgodna z przepisem art. 20, 21, 22 i 23 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią normy art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Materialno – prawną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 97 ust. 3, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych lub nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Wynika z tego, iż warunkiem dokonania podziału nieruchomości z urzędu jest realizacja celów publicznych. Definicja tego pojęcia znajduje się w unormowaniu art. 6 pkt 1 w/w ustawy, który stanowi m. in., iż celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Pojęcie drogi publicznej wynika z brzmienia przepisu art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 ze zm.), gdzie stanowi się, iż drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Ulice leżące w ciągu powyższych dróg należą do tej samej kategorii co te drogi (art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Budowa drogi to wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także ich budowa i rozbudowa (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). Reasumując, celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Pojęcie cel publiczny nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego jego znaczenia, ustawodawca, bowiem ustalił w art. 6 tej ustawy zamknięty katalog celów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 roku, I SA 1986/99, Lex Nr 75560; wyrok NSA z 10 października 2000 roku, II SA/Kr 1010/00, ONSA 2001/4/186). Ulica A, na mocy uchwały Rady Miasta S. Nr 95/2000/29 z dnia 30 listopada 2000 roku, została zakwalifikowana do kategorii dróg gminnych ulic miasta S.. Potwierdza tę okoliczność załączona do akt potwierdzona kserokopia powyższej uchwały. Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta S. Nr IX/53/03 z dnia 29 maja 2003 roku w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. w obszarze przy ul. A i B) działka stanowiąca współwłasność J. W., T. K. i P. W. oznaczona numerem [...], obręb [...] została przeznaczona w części pod zabudowę jednorodzinną, komunikację – ulicę lokalną i w części pod ulicę dojazdową. W świetle przedstawionych powyżej rozważań, podział nieruchomości dokonywany z urzędu w celu poszerzenia ulicy A spełnia wymóg realizacji celu publicznego, o którym stanowi art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poszerzenie drogi gminnej jest bez wątpienia realizacją celu publicznego. Zatem organy administracji, zdaniem Sądu, miały uprawnienie do wszczęcia z urzędu postępowania i w jego wyniku dokonania podziału nieruchomości. W sprawie pod względem procesowym zarzucić organom można jedynie brak w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów, który potwierdzałby, kto jest współwłaścicielem działki. Jednakże w sytuacji, że żadna ze stron nie kontestowała tego, należy uchybienie to ocenić jako takie, które nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Tylko takie mogłoby stanowić podstawę do uchylenia decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów rangi konstytucyjnej, Sąd nie uznał ich zasadności. Zgodnie z przepisem art. 20 Konstytucji, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 21 ust. 1 stanowi, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 K). Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 K). Podstawą ustroju rolnego państwa jest natomiast gospodarstwo rodzinne, a zasada ta nie narusza postanowień art. 21 i art. 22 (art. 23 K). W świetle przedstawionych przepisów, zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa i stanowi wartość wyznaczającą kierunek interpretacji zarówno unormowań zawartych w Konstytucji, jak i unormowań zawartych w ustawodawstwie zwykłym. Prawo własności stanowi więc najpełniejsze z praw majątkowych, ale nie ma ono charakteru absolutnego, gdyż może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia prawa własności znajdują swoje oparcie w argumencie porządku, celu bądź interesu publicznego. Jedyną dopuszczalną formą wprowadzenia ograniczeń jest ustawa. Z takiej ogólnej konstrukcji wynika, iż prawo własności owszem jest szerokim prawem, ale istnieje możliwość dokonania jego ograniczenia w formie aktu rangi ustawowej. Tak też było w stanie faktycznym sprawy, bowiem przepis dopuszczający ograniczenie własności zawarty w art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma rangę przepisu ustawowego. Organ wydając decyzję stosuje tylko ten przepis dokonując subsumcji do stanu faktycznego sprawy. Na marginesie podnoszonych zarzutów podać należy, iż kwestionowanie faktu poszerzenia drogi – ulicy A w przedmiotowym postępowaniu nie jest możliwe. Taki argument mógł być podnoszony na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.