II SA/Łd 354/15

Dnia 20 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 roku sprawy ze skarg M. M. i D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej M. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy Z., na podstawie art. 38, art.75 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz.1235 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), § 2 ust. 1 pkt 42 i pkt 45 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 80 i pkt 81 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: rozporządzenie) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), odmówił wnioskodawcy A J. M., wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Zmianie sposobu użytkowania budynków magazynowo-gospodarczych na stację demontażu pojazdów i zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wraz z uruchomieniem zakładu przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą", realizowanego w miejscowości B, przy ul. B, na działkach o nr ewid. 362/2, 370/1, 370/2, 370/3 oraz 372. Jak wynika z uzasadnienia, przedmiotowa inwestycja zalicza się do inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko, dla której sporządzenie raportu jest wymagane. Występując o wydanie decyzji strona złożyła Raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, który przesłany został do uzgodnienia z właściwymi organami. W postanowieniu z dnia [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jego warunki. Również Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. u w opinii z dnia [...] postanowił pozytywnie zaopiniować wnioskowane przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji. Na podstawie zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy, w tym uzyskanych uzgodnień oraz sprzeciwów mieszkańców, Wójt Gminy Z. postanowił odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Argumentował, iż sporządzony raport i jego kilkukrotne uzupełnienia, w ocenie organu prowadzącego postępowanie, jest dokumentem sporządzonym zgodnie z wymogami art. 66 ustawy. Jako podstawowy dokument w sprawie został oceniony przez organ orzekający i stanowił podstawę dokonania uzgodnień i podstawę wydania pozytywnej opinii przez właściwy organ sanitarny, wyspecjalizowane organy nie zakwestionowały wyników badań ani ocen w nim zawartych. Kwestie wpływu inwestycji na ludzi, zwierzęta, faunę i florę były przedmiotem oceny ze strony organów wyspecjalizowanych tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Jednakże, z uwagi na rodzaj, charakter i zakres inwestycji mieszkańcy miejscowości B będą narażeni na wszelkie uciążliwości związane z jej funkcjonowaniem (hałas, zapylenie itp.) co narusza zasady współżycia społecznego. Organ podkreślił, iż podejmując się realizacji takiej inwestycji nie należy mieć na uwadze tylko czynnik ekonomiczny, ale również ekologiczny i społeczny. Projektowana inwestycja stanowi zagrożenie ryzykiem zdrowotnym, ekologicznym a także jest ingerencją w środowisko przyrodnicze. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zabezpieczy w tej sytuacji środowisko oraz mieszkańców żyjących w najbliższym sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia przed jego ewentualnym negatywnym wpływem. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożył J. M. wskazując, iż jak wynika ze złożonego Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy o ochronie przyrody i nie zachodzi określona w art. 81 ust. 2 ustawy podstawa do wydania decyzji o odmowie zgody na realizację inwestycji. A skoro tak, to zdaniem strony, sam tylko sprzeciw co do realizacji inwestycji składany przez strony lub społeczeństwo biorące udział w postępowaniu, których interes prywatny lub subiektywne przekonanie przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Reasumując inwestor wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy przywołując pełne brzmienie przepisów art. 59 ust. 1 ustawy oraz § 2 ust. 1 pkt 42 i pkt 45, § 3 ust. 1 pkt 80 i pkt 81 rozporządzenia stwierdził, iż nie może budzić wątpliwości, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynków magazynowo-gospodarczych na stację demontażu pojazdów i zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego wraz z uruchomieniem zakładu przetwarzania odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 ust. pkt 42 i pkt 45 rozporządzenia oraz do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 i pkt 81 rozporządzenia. Z tego też względu inwestor, stosownie do brzmienia art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy zobowiązany był dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w przypadku gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 - kartę informacyjną przedsięwzięcia. Bezspornym jest więc, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji jest postępowaniem, w którym prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko, a tym samym, stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy, postępowanie to toczy się z udziałem społeczeństwa. W rozpatrywanej sprawie do wniosku z dnia 23 lipca 2014 r. załączony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko opracowany przez specjalistę. Raport oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia opisuje wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z treści Raportu wynika, że przeprowadzona analiza wpływu na poszczególne elementy środowiska wskazuje, że przedsięwzięcie wykonane i eksploatowane zgodnie z założeniami zamieszczonymi w tym opracowaniu, nie będzie stanowić znacznego źródła oddziaływania na środowisko. Przedmiotowy raport, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, był przedmiotem uzgodnienia dokonanego w trybie art. 106 k.p.a. przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. oraz poddany został opiniowaniu przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. W obu tych dokumentach organy uzgadniające zawarły warunki, których dotrzymanie przez inwestora gwarantuje spełnienie wymogów w zakresie ochrony środowiska. Jednakże, w ocenie Kolegium, wobec treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, wynika, iż opisane dokumenty zostały pominięte w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano wprawdzie, że z uwagi na rodzaj, charakter i zakres inwestycji mieszkańcy miejscowości B będą narażeni na wszelkie uciążliwości związane z funkcjonowaniem przedsięwzięcia, co narusza zasady współżycia społecznego, jednakże to twierdzenie nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Kolegium, jedynym argumentem uzasadniającym odmowę wydania decyzji był sprzeciw społeczności lokalnej, w tym mieszkańców sołectwa B i związana z nim interpelacja radnego, jak też Stowarzyszenia Agroturystycznego Ziemi B oraz negatywna opinia Komisji Rolnictwa i Ochrony Środowiska Rady Gminy Z. w sprawie realizacji w/w przedsięwzięcia. Organ zaznaczył, iż brak akceptacji dla realizacji inwestycji członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić wyłącznej przesłanki do odmowy wydania wnioskowanej decyzji, bowiem odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia może nastąpić w przypadku: • niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został on uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy); • odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, przez właściwe organy ochrony środowiska oraz organy państwowej inspekcji sanitarnej (art. 77 ust. 1 ustawy); • gdy z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, a wnioskodawca nie zgadza się na ten, wskazany przez organ, wariant dopuszczony do realizacji (art. 81 ust. 1 ustawy). • gdy organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy). Organ II instancji stwierdził, iż bezspornym jest, że na terenie przeznaczonym pod opisaną inwestycję nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tym samy brak jest podstaw do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy. W przypadku planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku nie mamy także do czynienia z odmową uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający - zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Ł., jak też Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z wyrazili pozytywne stanowisko w sprawie realizacji planowanego przedsięwzięcia. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie wykazał również, że z przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę. Nie podjął tym samym działań w celu uzyskania zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie. Nadto, z Raportu o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza obszarami chronionymi na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Poza zasięgiem oddziaływania przedsięwzięcia znajdują się także obszary Natura 2000, co oznacza, że inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla integralności i spójności oraz prawidłowego funkcjonowania tych obszarów (str. 53 raportu). Tym samym nie zachodzi także ostatnia z wymienionych podstaw odmowy wydania decyzji o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia. Kończąc organ odwoławczy podkreślił, iż przedstawiony katalog podstaw wydania decyzji negatywnych ma charakter zamknięty. Wskazana więc w zaskarżonej decyzji przyczyna odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia w miejscowości B, z uwagi na to, iż nie mieści się w tym katalogu, nie może uzasadniać wydania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należało, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów ustawy a także zasad postępowania administracyjnego, co uzasadnia jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. M.(sygn. akt II SA/Łd 354/15) i D. Ł.(sygn. akt II SA/Łd 355/15). M. M. i D. Ł. swych skargach podnieśli tożsame zarzuty, argumentację oraz sformułowali te same wnioski co do sposobu rozstrzygnięcia przez sąd. Wnieśli bowiem o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i na tę okoliczność zarzucili naruszenie art. 138 § 2, art. 136, art. 104 oraz art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w świetle których stwierdzili, iż organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia wskazanych norm prawnych. Nie zaistniały bowiem przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie, odwołując się do argumentacji prezentowanej w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sąd postanowił, stosownie do art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Łd 354/15 i II SA/Łd 355/15 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić sprawę pod sygnaturą akt II SA/Łd 354/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wprawdzie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, to jednocześnie na podzielenie zasługuje stanowisko wyartykułowane w uzasadnieniu tejże przez organ II instancji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela bowiem pogląd, znajdujący potwierdzenie w judykaturze, iż sprzeciw społeczności lokalnej w żadnym razie nie może stanowić wyłącznej podstawy do odmowy wydania decyzji środowiskowej, a wniosek taki nie koliduje z zasadą udziału społeczeństwa w postępowaniu kwestii tej dotyczącym. Zaznaczyć bowiem należy, że zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 ustawy, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei art. 80 ust. 1 pkt ustawy stanowi, iż jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Przytoczone wyżej przepisy przesądzają, iż organ wydający decyzję środowiskową, po pierwsze zapewnia udział społeczności lokalnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej, a po drugie wyniki udziału społeczeństwa uwzględnia w decyzji (pozytywnej) środowiskowej. Rację ma wiec Kolegium, ze brak jest jakichkolwiek podstaw by uznać, że negatywna postawa lokalnej społeczności może samoistnie przesądzać o odmowie wydania decyzji środowiskowej. Organ winien jedynie stanowisko to uwzględnić przy określeniu warunków środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia tj. ram w jakich przyszła inwestycja może być realizowana. Negatywne stanowisko społeczeństwa może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi danej inwestycji, co winno znaleźć wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki mające przeciwdziałać, tudzież ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej gwarantuje udział w nim (postępowaniu) społeczeństwa, co z kolei winno przełożyć się na samą treść decyzji. Taki był zresztą cel powyższych unormowań mający swoje źródło w przepisach unijnych. Mianowicie przepisy krajowe stanowią wynik implementacji przepisów wspólnotowych, w omawianym zakresie dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującej udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywę Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.Urz.UE.L 156 z dnia 25 czerwca 2003 r.). Uzupełnieniem tych regulacji na etapie w szczególności postępowania sądowego jest art. 11 dyrektywy parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.Urz.UE.L 26 z dnia 28 stycznia 2012 r.). Wskazania zawarte w dyrektywach unijnych nie oznaczają jednak związania organów krajowych i sądów stanowiskiem społeczności względem projektowanego przedsięwzięcia. W dyrektywach chodzi bowiem o realne i rzeczywiste zapewnienie udziału społeczeństwa na wszystkich etapach stosowania prawa z zagwarantowaniem możliwości wypowiadania się, nie zaś związania organu tymi wypowiedziami. Jeżeli zatem organ krajowy znajdzie przekonującą argumentację w oparciu o dowody przeprowadzone według krajowej procedury, aby uwzględnić negatywne stanowisko społeczności ma obowiązek to uczynić poprzez stosowne zapisy w decyzji, chyba że dojdzie do wniosku, że inwestycja w wariancie proponowanym przez inwestora jest niemożliwa do realizacji, a wnioskodawca nie wyrazi zgody na zaproponowany przez organ wariant (art. 81 ust. 1 ustawy). Podkreślić trzeba, iż organ nie ma prawnej możliwości badania kwestii racjonalności stanowiska tj. czy rzeczywiście obawy społeczności lokalnej mają uzasadnione podstawy, na podstawie opinii biegłego. Stanowisko społeczeństwa organ ocenia na podstawie raportu i zawartych w nim ustaleń (ewentualnie proponuje inwestorowi inny wariant dla przedsięwzięcia) i uwzględnia je w wydanej przez siebie opinii, a nie przeprowadza dodatkowe dowody na okoliczność, czy stanowisko tej społeczności jest uzasadnione okolicznościami obiektywnymi (vide. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1363/14; w Łodzi z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 886/12; w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1092/13; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1566/13 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, abstrahując od powyższego, niewątpliwie zaskarżona decyzja organu odwoławczego zasługiwała na wyeliminowanie z obrotu prawnego, co czyni zasadnymi zarzuty skarg. Istotne jest, iż organ II instancji wydał decyzję na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. a jednocześnie nie wykazał zaistnienia przesłanek w nim opisanych. Formułując przepis art. 138 § 2 k.p.a. ustawodawca jasno wskazał, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie podkreśla, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14). Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Zdaniem Sądu analizując zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionego stanowiska nie sposób zgodzić się z organem II instancji, iż wykazał zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż merytoryczna podstawa wydania decyzji przez organ I instancji nie jest wystarczająca i przywołał odpowiednie przepisy prawa materialnego, z których wynika katalog takich przypadków. Niewątpliwie jednakże nie wskazał na żaden przepis postępowania, którego naruszenia dopuściłby się organ I instancji, a który uzasadniałby wydanie decyzji kasacyjnej. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby organ I instancji, któremu sprawa zostanie przekazana do ponownego rozpatrzenia domniemywał intencji organu odwoławczego. Tym bardziej nie jest dopuszczalne aby sąd administracyjny, w ramach prowadzonej kontroli, domniemywał o jakie naruszenie postępowania organowi II instancji chodziło. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgormadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Wskazanie przez organ II instancji okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. a jednocześnie wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji z art. 107 § 3 k.p.a. określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji zasady przekonywania – art. 11 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji niewątpliwie nie sprostał wymogom stawianym jednoznacznie w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy niezasadnie uchylił się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy czym naruszył podstawowe zasady postępowania a przede wszystkim opisaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzić do usunięcia niektórych wad uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13). Na marginesie wyjaśnić trzeba, iż uwzględnienie skarg i uchylenie zaskarżonej decyzji wcale nie musi oznaczać, że ponownie rozpatrujący sprawę organ administracji orzeknie zgodnie z żądaniem strony. Uchylenie bowiem decyzji organu odwoławczego ze wskazaniem obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w żadnym wypadku nie jest równoznaczne z przesądzeniem wyniku takiego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody, a jeżeli uzna za konieczne dalsze uzupełnienie materiału dowodowego, rozważyć w pierwszej kolejności możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. oraz wydać prawidłową decyzję uzasadnioną okolicznościami, stanem faktycznym sprawy i zgromadzonymi dowodami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu w myśl art. 107 § 3 k.p.a. mając na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach można przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. ms