II OSK 1566/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia WSA del. Iwona Bogucka /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 11/13 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 14 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 11/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. Ś. na decyzję Samorządowego K.gium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2012 r., nr[...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy O. z [...] września 2012 r., nr [...] odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni o mocy 0,6 MW na działce nr [...] w miejscowości Z. w gminie O. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji: B. - O. sp. z o.o. w dniu 23 września 2010 r. zwróciła się do Wójta Gminy O. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni o mocy 0,6 MW w miejscowości Z., gmina O., na działce nr geodezyjny [...]. Do wniosku inwestor dołączył wymagane załączniki. Po wszczęciu postępowania w sprawie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. działając na wniosek Wójta Gminy O. pismem z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] wyraził opinię, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia wymagane jest sporządzenie raportu w zakresie określonym w art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1277 ze zm. - dalej ustawa), ze szczególnym uwzględnieniem uciążliwości (w tym odorowych) przy transporcie substratów i podczas eksploatacji instalacji biogazowni oraz możliwości rolniczego wykorzystania odpadów pofermentacyjnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wyraził również opinię, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił dla tego przedsięwzięcia zakres raportu. Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy O. postanowieniem z dnia 29 października 2010 r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia. Następnie obwieszczeniem z dnia 14 marca 2011 r. organ orzekający, działając na zasadzie art. 30, art. 33 ust. 1 i art. 79 ustawy zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Jednocześnie zawiadomił o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag w terminie 21 dni od daty ogłoszenia tego obwieszczenia, tj. od dnia 14 marca 2011 r. do dnia 5 kwietnia 2011r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. po analizie przedłożonych dokumentów oraz biorąc pod uwagę charakter inwestycji, położenie w stosunku do pobliskiej zabudowy mieszkaniowej, transport substratów i pofermentantu przez tereny zabudowane zaopiniował warunki do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pod względem higienicznym i zdrowotnym dla planowanego przedsięwzięcia z zastrzeżeniami (opinia sanitarna nr [...] z dnia [...] maja 2011 r.). Również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] uzgodnił w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizację ww. przedsięwzięcia, określił warunki realizacji tego przedsięwzięcia, nie stwierdził jednocześnie konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił jednak określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji wskazano na sprzeciw społeczeństwa przeciwko realizacji w/w przedsięwzięcia i stwierdzono, że planowana inwestycja znajduje się za blisko budynków mieszkalnych i może powodować uciążliwość dla okolicznych mieszkańców pod względem zaistniałych odorów, Tym samym Wójt odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W wyniku odwołania złożonego przez firmę B. - O. sp. z o.o., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2011 roku Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji nie wskazał przepisu prawa, z którym planowana inwestycja pozostawałaby w sprzeczności i nie wziął pod uwagę opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., który stwierdził, że planowane przedsięwzięcie wraz z przyjętymi rozwiązaniami technicznymi nie wpłynie na pogorszenie warunków środowiska oraz sanitarnych. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie odniósł się także do stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu, który orzekł, że w związku z planowaną inwestycją nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania jej na integralność obszaru, a także na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000. Realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje naruszenia wymagań ochrony środowiska zawartych w przepisach, jeśli spełnione będą warunki określone w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził również, iż w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się także do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynika, że planowane przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco na pogorszenie warunków środowiska oraz sanitarnych, a przyjęte rozwiązania techniczne i sposób postępowania zminimalizują wpływ obiektu na zdrowie ludzi oraz środowisko. Potencjalne negatywne oddziaływanie ograniczone będzie do terenu, na którym zlokalizowano przedsięwzięcie. Mając na uwadze powyższe uchybienia stwierdzono, że organ I instancji naruszył tym samym treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. -dalej k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniesioną przez J. Ś., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 18 maja 2012 roku, sygn. akt II SA/Po 1017/11. Ponowne rozpatrzenie sprawy zostało zakończone decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] września 2012 roku Nr [...], w której powołując się na art. 71 ust.2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust.2, art. 81 ust. 1 i art. 85 ust.1 ustawy, a także § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w związku z art. 104 k.p.a odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowi o mocy 0,6 MW na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Z., gmina O.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że za uzasadnione uznano argumenty mieszkańców co do negatywnego wpływu planowanej inwestycji na środowisko, a także zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców. Lokalizacja planowanej inwestycji jest niedopuszczalna biorąc pod uwagę uciążliwości wynikające z działania biogazowi. Wójt wskazał, że organy opiniujące i uzgadniające w przedmiotowej sprawie uznały, iż realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na środowisko z zastrzeżeniem spełnienia szeregu warunków. Jednak biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia Wójt uznał, że inwestor nie będzie ich w stanie spełnić. W obecnej sytuacji nie ma możliwości, aby transport substratów, w tym obornika trzody chlewnej jak i pomiotu kurzego odbywał się w systemie zamkniętym, co z K.i wiąże się z uciążliwościami odorowymi. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że drogi gminne nie są przystosowane do transportu drogowego o dużej masie. Ponadto lokalną drogą podróżują dzieci uczęszczające do pobliskiej Szkoły Podstawowej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła firma B. - O. sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 80 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nie wzięcie pod uwagę wyników uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. i ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący podkreślił, że organ uwzględnił jedynie wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (jego sprzeciw). Odwołujący zarzucił również naruszenie art. 35 ustawy poprzez rozpatrzenie uwag i wniosków społeczeństwa złożonych po upływie 21-dniowego terminu ich składania, który upłynął w dniu 05 kwietnia 2010 r. Inwestor zarzucił także organowi I instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W związku z powyższymi zarzutami odwołująca się firma wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr Nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyczerpuje wskazań zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 roku oraz narusza art. 85 ust. 1 i ust.2 ustawy. Brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia jedynie z uwagi na przypuszczenia organu I instancji, że inwestor nie będzie w stanie spełnić warunków realizacji inwestycji określonych w postanowieniach organów współdziałających. Brak jest również uzasadnienia do stwierdzenia, że drogi gminne nie są przystosowane do transportu drogowego samochodami o dużej masie. Organ I instancji wydając swoje rozstrzygnięcie nie ocenił i nie dokonał we własnym zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym ustaleń zawartych w przedłożonym przez inwestora raporcie oddziaływania na środowisko i jego uzupełnieniach oraz stanowisk organów współdziałających. Uznając za uzasadnione argumenty mieszkańców organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego nie uwzględnił argumentacji podnoszonej w trakcie postępowania przez inwestora. Zatem postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało przez organ I instancji z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. J. Ś. kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie art. 80 ust. 1, ust. 2 i art 85 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną interpretację. Decyzji organu odwoławczego zarzucono również naruszenie art. 21 i art. 64 oraz art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż nie jest słuszne twierdzenie organu odwoławczego, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera podstaw faktycznych i nie wskazuje jakim okolicznościom i wyjaśnieniom inwestora Wójt nie dał wiary i nie uwzględnił w orzeczeniu. Wójt na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, zebranego w sposób wyczerpujący i wystarczający do dokonania samej oceny postępowania, uznał, że inwestor nie jest w stanie zapewnić spełnienia warunków wynikających z raportu. Skarżący wskazał, że wbrew stanowisku organu odwoławczego Wójt uwzględnił w swojej ocenie raport o oddziaływaniu na środowisko oraz stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Inspektora Sanitarnego. Wójt wskazał również na zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi wynikające nie tylko z uwarunkowań środowiskowych, ale również z charakteru przedsięwzięcia i sposobu prowadzenia przyszłej działalności. Dotyczy to przede wszystkim zagrożenia w ruchu drogowym dla uczniów szkoły podstawowej. Wójt wykazał również w uzasadnieniu dlaczego odmawia uzgodnień środowiskowych ze względu na ochronę prawa własności mieszańców i mienia gminnego. Wójt wskazał także na niezgodność projektowanej decyzji z ustaleniami studium zagospodarowania przestrzennego Gminy O.. Budowa biogazowni może odbyć się bowiem wyłącznie na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod tego typu inwestycje, a nie na terenach rolnych. Skarżący wskazał, że jest bezpośrednim sąsiadem terenów przewidzianych do zabudowy i ma interes prawny do złożenia niniejszej skargi. Charakter inwestycji pozwala bowiem przypuszczać, że w procesie produkcji biogazu powstaną silne stężenia odorów i zanieczyszczenia środowiska. Utrudni to życie wszystkim okolicznym mieszkańcom i wpłynie w sposób negatywny na walory użytkowe posiadanych gruntów. Ucierpi środowisko, zostanie zagrożone zdrowie ludzi, pogorszy się bezpieczeństwo na drogach. W tym właśnie skarżący dopatruje się naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazanych w skardze. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem z 14 marca 2013 r. WSA w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśniono zakres i kryteria sądowej kontroli administracji określone w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Wskazano, że kontrolowana decyzja została wydana w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania, po uprzednim uchyleniu przez SKO pierwszej z decyzji wójta. Skarga na tę decyzję SKO została oddalona wyrokiem z dnia 18 maja 2012 sygn. akt II SA/Po 1017/11. Zgodnie więc z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Artykuł 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Sąd I instancji stwierdził, że istnieje w sprawie związanie stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Sądu z dnia 18 maja 2012r. Jakkolwiek wyrok ten nie posiada uzasadnienia, to oddalając skargę na decyzję kasacyjną SKO, Sąd zaakceptował zasadność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, z uwzględnieniem wytycznych w niej zawartych. Oznacza to w ocenie Sądu I instancji przy kontroli zaskarżonej decyzji, obowiązek zbadania, czy organ I instancji wykonał zalecenia organ odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2011 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest art. art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części -wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 3 ustawy). Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Charakter planowanej inwestycji określa zatem konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Przesłanki wydania decyzji negatywnej, tzn. decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia muszą wynikać z konkretnie wskazanych uregulowań prawnych i faktycznych. Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zatem nastąpić w przypadku wystąpienia sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający, czy też sprzeczności z innymi przepisami prawa. Podstawę taką może również stanowić wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy odmowa zgody na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę. Z uzasadnienia decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowi wydanej przez organ I instancji wynika natomiast, iż zasadniczą przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia był sprzeciw mieszkańców Gminy O., będących właścicielami działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ I instancji uwzględniając opinię mieszkańców - wbrew organom opiniującym i uzgadniającym, które uznały, że realizacja inwestycji nie wpłynie negatywnie na środowisko z zastrzeżeniem spełnienia szeregu warunków - i biorąc pod uwagę charakter przedsięwzięcia, uznał że inwestor nie będzie w stanie spełnić ciążących na nim warunków. Jednocześnie Wójt nie zakwestionował złożonych przez inwestora dokumentów, w tym raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, oraz wymaganych uzgodnień i opinii właściwych organów, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy. W konsekwencji zasadna jest ocena Kolegium, że decyzja organu I instancji pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co ewidentnie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. oraz wskazane w jej podstawie prawnej przepisy prawa materialnego w tym art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy. Sąd I instancji podał, że podziela stanowisko Kolegium, zgodnie z którym niedopuszczalne jest oparcie decyzji na argumentach pozaprawnych sprowadzających się do przekonania o szkodliwości planowanej inwestycji dla otoczenia. Organ I instancji oceniając szkodliwość planowanej inwestycji wynikającą z transportu substratów oraz odpadów pofermentacyjnych nie uwzględnił, że opinia sanitarna nakazała wyłącznie rozważenie transportu poza terenami mieszkalnymi, jednak całkowicie nie wykluczyła tego transportu przez tereny zamieszkałe. Stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym dowożenie substratów do produkcji będzie zagrażać bezpieczeństwu mieszkańców, jest więc całkowicie dowolnym i nie znajdującym oparcia w zebranym materiale dowodowym. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. stwierdził również, że planowane przedsięwzięcie wraz z przyjętymi rozwiązaniami technicznymi nie wpłynie na pogorszenie warunków sanitarnych. Podobnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu orzekł, że w związku z planowaną inwestycją nie przewiduje się znaczącego negatywnego oddziaływania jej na integralność obszaru, a także na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla ochrony których wyznaczony został obszar Natura 2000. Stanowisko Wójta o istniejącym zagrożeniu dla środowiska i warunków sanitarnych w pobliżu planowanej biogazowni nie jest wobec tego zasadne. Sąd I instancji zauważył, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ma charakter dokumentu prywatnego inwestora będącego dowodem w postępowaniu administracyjnym. Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu. Zastrzeżenia te jednak nie mogą być gołosłowne, lecz powinny być poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. W toku postępowania administracyjnego nie przedstawiono żadnego dowodu przeciwko sporządzonemu raportowi, z którego wynika, że planowane przedsięwzięcie nie wpłynie znacząco na pogorszenie warunków środowiska oraz sanitarnych, a przyjęte rozwiązania techniczne i sposób postępowania zminimalizują wpływ obiektu na zdrowie ludzi oraz środowisko. Z tego powodu Sąd I instancji ocenił zaskarżoną decyzję Kolegium, uchylającą odmowna decyzję organu I instancji, jako prawidłową. Odnosząc się do zarzutów wskazujących na niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O. przyjętego uchwałą z dnia 26 sierpnia 1999r. Nr X/53/99 Sąd I instancji stwierdził, że bezspornie teren pozbawiony jest planu miejscowego. Art. 80 ust. 2 ustawy nakazuje badanie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia są planowane przez gminę działania planistyczne, znajdujące swoje potwierdzenie w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wszystkie te działania mają bowiem charakter przyszły, a co za tym idzie niepewny. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych, (wyrok NSA z dnia 3.04.2008r. sygn. akt II OSK 1888/07, LEX nr 470928). Powyższe oznacza, iż organ administracyjny wydając decyzję odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, działając na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy nie może powoływać się na zapisy studium, lecz musi odwołać się do konkretnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast argumenty odnoszące się do skutku obniżenia wartości gruntów sąsiednich na skutek realizacji inwestycji wykraczają poza materię postępowania sądowoadminiastracyjnego i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej pełnomocnik J. Ś. zaskarżył wyrok Sądu I instancji, nie określając zakresu zaskarżenia i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację oraz naruszenie art. 21, 64 i 68 ust. 1 Konstytucji RP, bez wskazania formy tego naruszenia. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania administracyjnego i wydane w nim rozstrzygnięcia, wyrażając akceptację dla decyzji organu I instancji i jej uzasadnienia. Opisano także stanowisko zajęte przez Sąd I instancji. Stwierdzono, że wyrok sankcjonuje wadliwe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Po pierwsze związanie organów i sądu wydanymi wcześniej orzeczeniami nie może stanowić podstawy do oddalenia skargi, w przypadku gdy wójt zastosował się do wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego. Ich uwzględnienie doprowadziło organ I instancji do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska Sądu I instancji o związaniu wcześniejszym orzeczeniem. Po drugie, nie jest jasne stanowisko Sądu o konieczności wydania decyzji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i braku uznaniowego charakteru decyzji. Materiał sprawy i treść decyzji Wójta nie pozwalają przyjąć, że decyzja została wydana w sposób uznaniowy, bez wskazania podstaw prawnych. Materiał nie pozwalał w sposób jednoznaczny ocenić pozytywnie wpływu planowanej inwestycji na środowisko, inwestor nie jest w stanie zapewnić, że warunki prowadzonej działalności będą odpowiadały postawionym wymogom. Organy opiniujące dokonały uzgodnień i opinii pod warunkiem ścisłego przestrzegania zaleceń, nie wypowiedziały się jednoznacznie, że obawy wójta są gołosłowne. Po trzecie naruszony został art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji (...), przepis ten nakazuje przy wydawaniu decyzji, po przeprowadzonej ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględnienie wyników uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustaleń zawartych w raporcie oraz wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. Zarzut, że wójt oparł swoje rozstrzygnięcie na wyniku ustaleń ze społeczeństwem jest więc naruszeniem tego przepisu. Po czwarte nie można się zgodzić z zarzutem, że decyzja wójta pozostawała w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Uwzględniając właśnie zebrany materiał, który potwierdza zagrożenia ze strony inwestycji, wójt wykazał te zagrożenia i wydał decyzję odmowną, szczegółowo to uzasadniając. Nie można się zgodzić, że tylko konkurencyjne ekspertyzy mogły podważyć stanowiska organów opiniujących. Zastrzeżenia mieszkańców i organu są logicznym i dostatecznym uzasadnieniem dla odmowy. Nieuprawnione jest stanowisko, że wójt nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej, a stanowisko swoje niewłaściwie uzasadnił. Po piąte Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sytuacji braku planu stanowi podstawę dla decyzji lokalizacyjnych i pozwoleń na budowę. Jeśli nie ma planu, wójt zobowiązany jest wskazać na niezgodność planowanej inwestycji ze Studium. Po szóste ochrona prawa własności, zdrowia i godnego życia mieszkańców są ich uprawnieniami konstytucyjnymi, a obowiązkiem organów jest ich poszanowanie. Nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, że sprawy te leża poza zakresem postępowania i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Decyzja wójta została wydana zgodnie prawem i przy poszanowaniu słusznego interesu obywateli, co spotkało się ze sprzeciwem organu i Sądu I instancji, w tym skarżący upatruje naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania oraz na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. W każdym przypadku wskazany powinien zostać przepis, którego naruszenie jest objęte skargą kasacyjną. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) poprzez zarówno błędną interpretację, jak i niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii Kolejowej o znaczeniu państwowym, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących. Wymienione przepisy są przepisami prawa materialnego, a w skardze kasacyjnej postawiono zarzut ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, w związku z czym należy przyjąć, że w tym zakresie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Argumenty podniesione w celu uzasadnienia tych zarzutów nie są jednak skuteczne. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy uzależnia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od stwierdzenia zgodności inwestycji z planem miejscowym, podstawą do odmowy może być zatem niezgodność inwestycji z planem. Bezsporne jest, że teren inwestycji pozbawiony jest obowiązującego planu miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi natomiast, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej na terenie właściwości organu, który go uchwalił. Inny natomiast charakter ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, służące określeniu polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest to akt pozbawiony statusu prawa miejscowego, wiąże jedynie organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p.). Nie ma zatem oparcia w prawie stanowisko, że w sytuacji braku planu studium stanowi podstawę do decyzji lokalizacyjnych i pozwoleń na budowę, taką rolę spełniają jedynie decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji wadliwa jest teza skargi kasacyjnej, że w sytuacji braku planu podstawą do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być studium. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy stanowi wyłącznie o zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, w konsekwencji wykładnia tego przepisu sugerowana przez stronę skarżącą kasacyjnie jest wadliwa. Natomiast Sądowi I instancji nie można zarzucić, że przepis ten interpretuje błędnie, albowiem prawidłowo ogranicza zgodność inwestycji do postanowień prawa miejscowego, wykluczając możliwość udzielenie odmowy wydania decyzji z powołaniem się na postanowienia studium. Nie jest także uzasadniony zarzut skargi dotyczący przepisu art. 80 ust. 1 ustawy, w szczególności w zakresie dotyczącym uwzględnienia w decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. Sprzeciw społeczności lokalnej w stosunku do inwestycji nie może być podstawą do decyzji odmownej, co ma związek z charakterem tej decyzji i celami, dla których jest wydawana. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia. Określenie to następuje na podstawie dokumentów, opinii i uzgodnień uzyskanych w toku postępowania, a w przypadku gdy była przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, po przeprowadzeniu postępowania z udziałem społeczeństwa. Wyniki tego postępowania mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, np. poprzez wybór wariantu realizacji przedsięwzięcia. Sprzeciw społeczny wobec inwestycji nie może jednak uzasadniać odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Tym bardziej nie może jej uzasadniać przewidywanie organu, że inwestor nie jest w stanie sprostać warunkom i standardom określonym w raporcie czy uzyskanych uzgodnieniach i opiniach. Te okoliczności dotyczą już etapu realizacji i funkcjonowania inwestycji i podlegają sprawdzeniom i sankcjonowaniu przez właściwe organy i służby powołane do kontroli stanu środowiska. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt ustawy może na inwestora nałożyć obowiązek przedstawienia analizy porealizacyjnej, nie może jednak odmówić wydania decyzji z powołaniem się na wątpliwości co do możliwości realizacji inwestycji zgodnie z ustalonymi standardami, jeżeli nie towarzyszy temu np. zakwestionowanie miarodajności raportu. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz przewidywany brak możliwości dochowania przez inwestora standardów inwestycji, nie uzasadniają odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odmowę taką, zgodnie z przepisami ustawy, uzasadniają jedynie: niezgodność lokalizacji inwestycji z planem miejscowym (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowa uzgodnienia warunków realizacji inwestycji przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, gdy organ skorzysta z możliwości wskazanej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazanie negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym brak spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazanie, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 ustawy). Skoro żadna z tych okoliczności nie zaistniała w sprawie, prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że odmowa wydania decyzji nie była uzasadniona i pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem. W tym kontekście prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma charakteru uznaniowego, w sytuacji kompletności wniosku i braku wskazanych wyżej podstaw do odmowy jej wydania, organ ma obowiązek określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zgodnie z zakresem określonym w art. 82 ustawy. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy, który ze względu na charakter tych przepisów należy zakwalifikować jako zarzut naruszenia prawa procesowego. Przepis art. 85 ust. 1 ustawy przewiduje obowiązek organu uzasadnienia decyzji środowiskowej. Sąd I instancji nie wyraził poglądu odmiennego, nie jest zatem jasne, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu. Natomiast kwestia, czy uzasadnienie decyzji jest adekwatne do przesłanek odmowy wydania i uzasadnia tę odmowę, dotyczy już sfery prawa materialnego. Sąd I instancji nie zaakceptował tezy, że decyzja środowiskowa nie wymaga uzasadnienia, podzielił natomiast pogląd, że uzasadnienie organu I instancji nie jest adekwatne dla podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Natomiast przepis art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy dotyczy przypadku, gdy nie została w sprawie przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sytuacja taka w sprawie nie miała miejsca, zatem ani Sąd I instancji, ani organ odwoławczy przepisu tego nie stosowały i nie miały podstaw, aby stosować. Zarzut jego naruszenia jest pozbawiony uzasadnienia. Nie mógł także odnieść skutku zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej lakoniczny zarzut o braku podstaw do uwzględnienia stanowiska Sądu I instancji o związaniu wcześniejszym wyrokiem. Nie wskazano w skardze kasacyjnej naruszonego przepisu i formy jego naruszenia, nie określono wpływu ewentualnego naruszenia na wynik postępowania. Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie odpowiada rygorom art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a i nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania, sąd administracyjny II instancji nie może w zastępstwie strony formułować zarzutów skargi kasacyjnej i określać jej treści i żądań. Nie zostały także prawidłowo sformułowane zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Konstytucji – art. 21, 64 i 68. Każdy z tych przepisów zawiera kilka norm, ujętych w odrębnych jednostkach redakcyjnych, w skardze nie określono które z nich i w jaki sposób zostały naruszone. Ogólne wskazanie na regulację Konstytucji dotyczącą ochrony własności oraz ochrony zdrowia nie pozostaje przy tym w związku ze stosowanymi w sprawie przepisami, przedmiotem kontroli Sądu I instancji była wszak decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zwracająca sprawę do ponownego rozpoznania. Ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie rozpoznawały sprawy mającej za przedmiot administracyjną ingerencję w prawo własności czy określającą prawo do ochrony zdrowia, świadczeń lekarskich, zwalczania degradacji środowiska. Takie powołanie w skardze kasacyjnej norm Konstytucji jest w istocie zabiegiem erystycznym, nie pełni natomiast roli argumentu merytorycznego, nadającego się do rozpoznania. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.