II SA/Łd 356/18

Dnia 18 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2018 roku sprawy ze skargi T. W., R. M. i A. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących T. W., R. M. i A. G. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Wojewoda [...]postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T.W., R.M. i A.G., utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową. Organ przedstawił następujący san faktyczny sprawy: R.M., T.W. oraz A.G. skierowali w dniu 28 grudnia 2016 roku wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie, iż nieruchomości nr ewid. 21, 22, 23, 233, 493, 494, 1702, 779, 84 i 483 obręb K. gmina G., które z wypisu rejestru gruntów (podmiot ewidencyjny to wspólnota wsi K.) wchodzą w skład wspólnoty gruntowej wsi K. oraz o ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Starosta [...] pismem z dnia 29 września 2017 roku wezwał wnioskodawców do wskazania dowodów, iż są uprawnieni i spełniają wymogi do złożenia wniosku w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie, wnioskodawcy pismem z dnia 22 października 2017 roku oświadczyli, iż uzyskali pełnomocnictwo od osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej należącej do wsi K. do reprezentowania przed organami administracyjno-sądowymi w celu uregulowania stanu prawnego działek. Wnioskodawcy poinformowali, iż w piśmie z dnia 25 stycznia 2017 roku załączono grupę osób uprawnionych, która to równocześnie udzieliła pełnomocnictwa przedstawicielom społeczności lokalnej. Wraz z pismem z dnia 22 października 2017 roku wnioskodawcy załączyli pełnomocnictwo udzielone przez 20 mocodawców. Następnie Starosta [...] pismem z dnia 21 listopada 2017 roku wezwał wnioskodawców do uściślenia treści pełnomocnictwa poprzez wskazanie, czy osoby udzielające pełnomocnictwa spełniają wymogi do złożenia wniosku przewidzianego w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 703, dalej jako: "ustawa") lub są następcami prawnymi osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej oraz poprzez podanie nieczytelnych nazwisk mocodawców (pkt 6, 9 i 10), jak i podanie adresów osób wymienionych w pełnomocnictwie. W odpowiedzi na ww. pismo, wnioskodawcy nie ustosunkowali się odnośnie wykazania uprawnień mocodawców wskazując jedynie, że pełnomocnictwa udzieliły osoby uprawnione do korzystania ze wspólnoty lub ich współmałżonkowie, a "w niektórych przypadkach z uwagi że osoby uprawnione przebywały poza terenem miejscowości K. pełnomocnictwa udzieliły osoby z rodziny lub ich członkowie rodzin". Wnioskodawcy powołali się na pismo z dnia 25 stycznia 2017 roku, w którym przedstawili listę osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty oświadczając również, iż na wspomniany dzień osoby te były właścicielami gospodarstw. Wraz z tym pismem wnioskodawcy załączyli listę 23 osób wraz z ich adresami zamieszkania z adnotacją, iż są to osoby, od których odebrano oświadczenia o posiadaniu gospodarstwa rolnego w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 31 grudnia 2015 roku. W tak ustalonym stanie faktyczno – prawnym, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] – na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") i art. 8a ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 6 ust. 1 lub 2 ustawy – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uznania za wspólnotę gruntową nieruchomości położonych w gminie G., obręb geodezyjny K., oznaczonych nr ewid. 21, 22, 23, 84, 233, 483, 494, 779 i 702. Odwołanie od powyższego postanowienia wniósł T.W., R.M. i A.G. Wojewoda [...], przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż pełnomocnictwo z dnia 28 września 2016 roku nie wskazuje z jakich uprawnień wynika korzystanie ze wspólnoty gruntowej przez mocodawców, toteż brak ten może wpłynąć na niespełnienie warunków z art. 8a ust. 1 ustawy. Jak następnie podkreślił Wojewoda, A.G. znajduje się zarówno na pełnomocnictwie z dnia 28 września 2016 roku (jako mocodawca oraz pełnomocnik) oraz na liście osób od których odebrano oświadczenia o posiadaniu gospodarstwa rolnego w okresie od dnia 1 stycznia 2006 roku do dnia 31 grudnia 2015 roku. Jednocześnie A.G. nie wykazała iż jest uprawniona do udziałów w wspólnocie. Organ drugiej instancji zauważył, iż pisma kierowane przez wnioskodawców do organu pierwszej instancji, nie zawierały informacji czy są one wnoszone w imieniu mocodawców. Na piśmie z dnia 22 października 2017 roku oraz piśmie z dnia 5 grudnia 2017 roku podpisani są jako wnioskodawcy R.M., T.W. oraz A.G. Bezspornym jest, iż pełnomocnik działa w zakresie udzielonego mu pełnomocnictwa, aczkolwiek jego działania jako reprezentanta muszą być opatrzone informacją "z upoważnienia" czy też "w ramach czynności związanych z udzielonym pełnomocnictwem przez...". W sytuacji, gdy organ otrzymuje pismo bez wspomnianej klauzuli pełnomocnictwa, a treść dokumentu zawiera oświadczenia woli, niewątpliwym jest że przyjmuje się, iż osoba podpisana pod wnioskiem działa we własnym imieniu. Ponadto, treść udzielonego pełnomocnictwa nie wskazuje z jakich uprawnień wynika korzystanie ze wspólnoty gruntowej przez osoby wymienione w pełnomocnictwie. Sięgając do treści art. 28 K.p.a. Wojewoda podkreślił, iż zainteresowanym w przedmiocie ustalenia udziałów wspólnoty gruntowej może być uprawniony z art. 6 ust. 1 ust. 2 ustawy. Konkludując, wnioskodawcy: T.W., A.G. oraz R.M., jako osoby wezwane pismem Starosty [...] z dnia 21 listopada 2017 roku do uściślenia treści pełnomocnictwa, nie dokonały wyjaśnień odnośnie wskazania z jakich uprawnień wynika korzystanie ze wspólnoty gruntowej przez mocodawców oraz wezwane pismem z dnia 29 września 2017 roku nie wskazali dowodów czy jako wnioskodawcy są uprawnieni do korzystania ze wspólnoty gruntowej, dlatego – zgodnie z art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy – do dnia 31 grudnia 2016 roku nie złożyli wniosku jako osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej albo ich następcy prawni. W skardze na powyższą decyzję T.W., R.M. i A.G. wskazali na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. i wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji z powodu, że wniosek został złożony przez osoby do tego nie uprawnione. Zdaniem autorów skargi, w sprawach w których strona działa bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, na organie administracji spoczywa obowiązek klarownego i czytelnego formułowania pism. Obywatel nie może się jedynie domyśleć o co chodzi. Skarżący nie rozumieli treści wezwań organu. To organ powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne polegające na przesłuchaniu świadków czego nie uczynił, zatem nie dopełnił swoich obowiązków. Reasumując skarżący stwierdzili że organy obu instancji wykorzystały niewiedzę skarżących doprowadzając do zakończenia postępowania w sposób formalno – prawny, czyli odmawiając wszczęcia postępowania, czym naruszyli art. 7 i art. 77 K.p.a. Organy administracji są zobowiązane wziąć wszystko pod uwagę nawet jeśli postępowania zapomni o tym strona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kontroli sądu zostały poddane rozstrzygnięcia - organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania i utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewody [...]. Jako podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania organ I instancji powołał art. 61a k.p.a.. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 141/14, LEX nr 1510890). Z istoty instytucji odmowy wszczęcia postepowania wynika, że jest to rozstrzygnięcie podejmowane na zupełnie wstępnym etapie procedowania przez organ, bez merytorycznej oceny zasadności żądań strony. Tymczasem umknęło organom administracji, że organ I instancji prowadził już postępowanie wyjaśniające w sprawie i w dniu 23 lutego 2017 roku wydał merytoryczną decyzję, którą odmówił uznania, że wskazane przez wnioskodawców nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję w dniu [...]sierpnia 2017 roku (decyzja [...]) i w całości przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Kontrolowane obecnie rozstrzygnięcia zapadły po ww. decyzji Wojewody. Przy czym organy odnawiając wszczęcia postępowania przeprowadziły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć (przynajmniej częściową) analizę materiału dowodowego i odnosiły się merytorycznie do żądania strony skarżącej, ale uznały, że wniosek nie pochodzi od osób uprawnionych, autorzy wniosku nie wykazali właściwego umocowania, nie wyjaśniono również, z jakich uprawnień wynika korzystanie ze wspólnoty. Powyższe okoliczności przesądzają o tym, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postepowania, które było już w toku. Zastosowano zatem instytucję prawną na tym etapie postępowania absolutnie niedopuszczalną. W sytuacji gdy organ już prowadząc postępowanie dojdzie do wniosku, że proceduje z wniosku osób, które jednak nie były uprawnione do żądania wszczęcia postępowania, czy z innych przyczyn postępowanie nie powinno być wszczęte, powinien je umorzyć na podstawie art. 161 k.p.a., zaś po ocenie merytorycznej odmówić uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową. Powyższa uwaga ma charakter ogólny, wskazuje na dwa z kilku możliwych rozstrzygnięć wniosku, natomiast nie jest wynikiem oceny materiału przedstawionego przez stronę. Organy w zaskarżonych postanowieniach zakwestionowały zakres udzielonego autorom wniosku pełnomocnictwa i uznały, że nie wykazano iż spełnione zostały przesłanki z art. 6 i 8 ustawy. Nie sposób się ponadto zgodzić z argumentacją organów co do niewykazania uprawnień do wystąpienia z wnioskiem jak i co do braku właściwego pełnomocnictwa. Wniosek o uznanie nieruchomości za wspólnotę gruntową złożyły w imieniu mieszkańców osoby pełniące funkcje społeczne – T.W. radny Gminy G., R.M. sołtys wsi K. i A.G. członek rady Sołeckiej. Pełnienie ww. funkcji samo w sobie nie daje legitymacji do występowania w charakterze pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym. Natomiast zgodnie z art. 33 ust.1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna, posiadająca zdolność do czynności prawnych. Takim pełnomocnictwem w niniejszej sprawie jest pełnomocnictwo udzielone ww. trzem osobom, podpisanym na wniosku z 28 grudnia 2016 roku, datowane na 28 września 2016 roku. Zostało ono wprawdzie załączone do akt postępowania dopiero 22 października 2017 roku, ale należy pamiętać, że pisma organu I instancji kierowane do autorów wniosku nie wyjaśniały, że do działania w imieniu mieszkańców niezbędne jest złożenie pełnomocnictwa od każdego z uprawnionych, nie zawierały wezwania do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Trafnie skarżący podnoszą w skardze, że pisma organu były niezrozumiałe. Organ skupiał się na zobowiązywaniu autorów wniosku do wykazywania, że są osobami uprawnionymi do żądania uznania nieruchomości za wspólnotę, przytaczał unormowania ustawy i wskazywał na konieczność udokumentowania istnienia wspólnoty i wykazania tytułu prawnego do nieruchomości. Takie wezwania nie są tożsame z wezwaniem do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Tym samym uprawniony jest wniosek, ze w istocie nie doszło do skutecznego wezwania do uzupełnienia wniosku o właściwe pełnomocnictwa od osób, które twierdzą że są członkami wspólnoty gruntowej. Nieuprawniona jest zatem konstatacja, że wniosek został złożony po ustawowym terminie 31 grudnia 2016 roku. Uwzględniając treść art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy w kontekście dokumentów załączonych do akt administracyjnych (ww. oświadczenia) wnioskodawcy wykazali w ocenie sądu, że działają w imieniu osób uprawnionych, częściowo także nimi będąc. Ponadto należało odczytać zakres pełnomocnictwa zgodnie z intencją w nim zawartą – wszak autorzy oświadczeń wnoszą o uregulowanie stanu prawnego działek (do akt załączono m.in. akty własności). W aktach znajdują się również liczne oświadczenia, ze właściciele nieruchomości faktycznie korzystali ze wspólnoty. Złożono również (niepełną) dokumentację dotyczącą wspólnoty gruntowej. Natomiast ustalenie jakie nieruchomości wchodzą do wspólnoty jest przedmiotem zainteresowania organu na kolejnym etapie postępowania. Przy czym ustawa nie wymaga szczególnej formy wykazania udziału we wspólnocie, zatem – sięgając do K.p.a. – należy posiłkować się wszystkimi dopuszczalnymi dowodami. Autorzy wniosku załączyli szereg dokumentów ,mających poświadczać istnienie wspólnoty gruntowej i ich w niej udział. Wśród tych dokumentów są oświadczenia wskazanych na liście osób (lub częściowo ich następców prawnych) że w okresie od 1.01.2006 r. do 31.12.2015 r. prowadząc gospodarstwo korzystali ze wspólnoty. Do oświadczeń załączono dokumenty mające poświadczać własność gruntu. Z załączonych do akt I instancji dokumentów wynika, że w 1992 r. członkowie wspólnoty nie płacili za działki. Po roku 1992 nie ma już żadnej dokumentacji związanej ze składkami, stąd można wnioskować, że od 1992 r. zaprzestali opłacania składek. Ustawa nie zawiera uregulowań, z których wynikałoby, że z chwilą zaprzestania płacenia składek wspólnota gruntowa przestaje istnieć, nie wiąże skutków prawnych w sferze funkcjonowania wspólnoty z powodu zaprzestania opłacania składek. Stąd nie można takich skutków się doszukiwać. Innymi słowy, należało ocenić, czy nawet gdy formalnie nikt z członków nie opłacał składek, gdy dokumentacja wspólnoty nie była prowadzona, to wspólnota nadal istniała. W ocenie sądu organy nie dość wnikliwie oceniły dokumenty złożone przez wnioskodawców dokumentów w szczególności nie wykazały, dlaczego nie można przyjąć, ze skarżący działają w imieniu własnym i osób uprawnionych, które udzieliły im pełnomocnictwa. Reasumując, organy zupełnie wadliwie zastosowały instytucję odmowy wszczęcia postępowania, które już było w toku, nie dokonały wnikliwej, wyczerpującej oceny materiału dowodowego, podjęły rozstrzygniecie o charakterze procesowym absolutnie niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Wobec powyższego sąd wyeliminował z obrotu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U.2016.1718 ze zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu wykładni oprawa i dokonają wnikliwej i wszechstronnej oceny materiału dowodowego w razie potrzeby decydując o jego uzupełnieniu. k.ż.