II SA/Łd 36/11

Dnia 25 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi C. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz C. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy - 148,34 m2, pow. użytkowej 193,03 m2; kubaturze - 850,00 m3 wraz ze zbiornikiem na ścieki o pojemności 4,00 m3, planowanego do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w obrębie C., w gminie R. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. nr [...], z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy. Inwestor przedłożył wniosek oraz kompletny projekt budowlany z wymaganymi uzgodnieniami, udokumentował także prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nadto budowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego w granicy z działką o numerze ewidencyjnym [...] jest zgodna z § 12 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U. nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem szerokość działki inwestycyjnej jest mniejsza niż 16 m. Od wskazanej wyżej decyzji odwołanie wniósł C.S. podnosząc, iż nie wyraża zgody na przedmiotową budowę, bowiem projektowany budynek zlokalizowany jest w granicy jego działki nr [...], przy istniejącym budynku inwentarskim. Wskazał, że ściana szczytowa tegoż budynku ma 6 metrów wysokości, zaś głębokość fundamentu to 70 cm. Natomiast projektowany budynek ma mieć fundament o głębokości 1 m i długości 16 m. zatem o 30 cm głębszy niż fundament istniejącego budynku inwentarskiego. Zdaniem odwołującego się, wskazane okoliczności mogą naruszyć bezpieczeństwo konstrukcji owego budynku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż przedłożony projekt został sporządzony zgodnie z postanowieniami decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, jak wynika z opisu technicznego do projektu, po realizacji projektowanej budowy wynosić będzie 90%, co jest zgodne z ustaleniami w/w decyzji, zakładającej iż ma on wynosić nie mniej niż 40% powierzchni działki. Wskaźnik powierzchni zabudowy zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy powinien wynosić maksymalnie 20% powierzchni nieruchomości, zaś projekt przewiduje, iż powierzchnia zabudowy stanowić będzie 9,9%. Wysokość budynku do poziomu okapu wynosi 3,68 m, co zgodne jest z zapisem decyzji o warunkach zabudowy, przewidującej wysokość do 4,5 m do poziomu attyki bądź okapu. Szerokość elewacji frontowej mieści się w granicach określonych decyzją o warunkach zabudowy, określoną na maksymalną 11 m +/- 20%. Dach projektowanego budynku jest wielospadowy o nachyleniu maksymalnym. do 45°, co także spełnia warunek decyzji o warunkach zabudowy, podobnie jak rozwiązania projektu dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury. Lokalizacja projektowanego obiektu przy granicy działki skarżącego jest zgodna z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002 r., bowiem zgodnie z w/w przepisem w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki z sąsiednią działką budowlaną, na działce budowlanej o szerokości niniejszej niż 16 m. Zatem wobec faktu, iż szerokość działki objętej inwestycją wynosi 15,70 m, zdaniem organu, należy uznać powyższy warunek za spełniony a lokalizację budynku za zgodną z przepisami. W odniesieniu do zarzutów skarżącego, dotyczących głębokości fundamentów oraz zastosowanych przez projektanta rozwiązań konstrukcyjnych – Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z § 204 ust. 5 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Zgodnie natomiast z § 206 rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Inwestor dopełnił wskazanego w ustawie obowiązku przedkładając analizę stanu technicznego budynku stanowiącego własność odwołującego się. Analiza została sporządzona przez osobę posiadającą wymagane do tego uprawnienia i stanowi część składową projektu. Analiza zawiera rysunek zatytułowany: szczegóły posadowienia fundamentów budynku skarżącego, z którego jednoznacznie wynika, iż głębokość posadowienia fundamentów budynku inwentarskiego na działce odwołującego się wynosi 1,25 m. Ponadto analiza została uzupełniona dokumentacją fotograficzną potwierdzającą powyższe. Odwołujący się nie przedłożył żadnego dokumentu jak i projektu budowlanego budynku będącego jego własnością na potwierdzenia swojego stanowiska o zagłębieniu fundamentów istniejącego budynku. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 21 a Prawa budowlanego to kierownik budowy na etapie realizacji zamierzenia budowlanego jest obowiązany w oparciu o informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, będącą składową projektu budowlanego, sporządzić lub zapewnić sporządzenie, przed rozpoczęciem budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych. Wobec tego zawarte w odwołaniu zarzuty są przedwczesne jak również nieuzasadnione. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, załączając kompletny projekt budowlany, wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zawiera oświadczenie osób go wykonujących o zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, normami i zasadami wiedzy technicznej. Powyższe stanowi o wywiązaniu się inwestora z obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia przez inwestora powyższych wymagań, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższą decyzję C.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25.maja 2011r. skarżący przedłożył 4 fotografie, podnosząc, iż obrazują one rzeczywistą głębokość fundamentów jego budynku. Wskazał także, iż nie mógł ich przedłożyć na etapie postępowania przez organami administracji, bowiem dzień po otrzymaniu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta uniemożliwiła mu wniesienie zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, dotknięte są wadami, skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, inwestycja, objęta pozwoleniem na budowę dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w granicy z nieruchomością skarżącego, przy czym uzasadnienie dla wspomnianej lokalizacji stanowią rozmiary działki inwestora (szerokiej na 15,7 m). Przedmiot sporu stanowi wszakże nie sama możliwość budowania w granicy (tej skarżący, co do zasady, nie kwestionuje) lecz rozwiązania projektowe, odnoszące się do głębokości fundamentów planowanego budynku. W ocenie skarżącego bowiem, projektowany budynek, przystawiony do ściany jego budynku gospodarczego będzie miał fundamenty głębsze niż obiekt istniejący, co zagraża konstrukcji budynku, którego pozostaje właścicielem. Zgodnie zaś z treścią § 204 § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W takim przypadku, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku (§ 206 ust.1) W rozpoznawanej sprawie wymagana ekspertyza techniczna została sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji. Skarżący nie miał wszakże możliwości odniesienia się do jej treści i przedstawienia ewentualnych wniosków z nią związanych, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została dzień po podjęciu zawieszonego postępowania. Organ odwoławczy natomiast tego samego dnia rozpoznał zażalenie skarżącego na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz odwołanie od decyzji pozwoleniowej. W obu wypadkach wydanie decyzji nie było poprzedzone skierowaniem do skarżącego zawiadomień w trybie art. 10 § 1 k.p.a. z pouczeniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Legalność decyzji administracyjnej wymaga zaś jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnych z naruszeniem wymogów prawa procesowego - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, które należy rozumieć jako udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony, ponieważ to nie strona ma obowiązek wykazywać aktywność, aby zapewnić sobie czynny udział w postępowaniu lecz organ administracji publicznej, który po zakończeniu postępowania wyjaśniającego ma również obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Natomiast to, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostaje wyłącznie w jej uznaniu. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20.maja 2008r., sygn.akt II SA/Łd 206/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 505848) Jak wspomniano, istota problemu w niniejszej sprawie dotyczyła stabilności konstrukcji obiektu należącego do skarżącego, która w jego ocenie zostanie naruszona projektowaną inwestycją. Organ obowiązany był zatem przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające, nie ograniczające się jedynie do doręczania stronom wydawanych w sprawie rozstrzygnięć. W tym kontekście bowiem, co najmniej wątpliwe zdaje się być stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do kwestionowania analizy przeprowadzonej przez projektanta, skoro skarżący "nie przedłożył żadnego dokumentu jaki i projektu budowlanego budynku będącego jego własnością na potwierdzenia swojego stanowiska o zagłębieniu fundamentów istniejącego budynku". Skoro bowiem skarżący nie został poinformowany o przysługujących mu uprawnieniach, zaś decyzje w sprawie wydawane były niezwłocznie po podjęciu zawieszonego postępowania (lub też w dacie rozpatrzenia zażalenia na to postanowienie) bez umożliwienia stronom zrealizowania ich uprawnień procesowych, uprawniona jest konkluzja o naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że na rozprawie w dniu 25.maja 2011r. skarżący przedłożył fotografie odkrywki fundamentów jego budynku podnosząc, iż ich faktyczna głębokość jest odmienna od przyjętej w ekspertyzie. Jakkolwiek zatem, co do zasady, zgodzić się należy z dominującym w orzecznictwie stanowiskiem, iż dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., nie można aprobować poczynań organów z góry wyłączających jakąkolwiek aktywność stron. W rozpoznawanej sprawie natomiast, uprawnienia procesowe skarżącego, ograniczone zostały wyłącznie do roli odbiorcy doręczanych mu rozstrzygnięć. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny uczynić to w sposób zgodny z regułami procedury administracyjnej, zapewniając stronom prawo do czynnego w nim udziału. lf