II SA/Łd 360/13

Dnia 29 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 roku sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Z. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: K.p.a.), art. 59, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - w dalszej części jako ustawa), po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. w B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej w Z. przy ul. A 26, działka nr ew.290/1, polegającej na budowie zakładu termicznego przekształcenia odpadów i wytwarzania energii wraz z niezbędną infrastrukturą, składającego się z budynku portierni, budynku biurowego, budynku magazynowego, budynku produkcyjnego, budynku transformatorowni, wiaty, wagi najazdowej, parkingów na maksymalnie 40 miejsc postojowych (w tym około 10 dla samochodów ciężarowych), placu utwardzonego pod zamykany kontener na popiół (odpady komunalne), chłodni wentylatorowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. N. podkreślając, iż realizacja inwestycji pociąga za sobą zagrożenie ekologiczne dla całego miasta Z., zarówno z uwagi na zatrucie powietrza, wody i gleby. Zarzuciła, iż działka inwestora nie ma drogi dojazdowej dla transportu ciężkiego zatem transport będzie odbywał się poprzez drogi gminne co dodatkowo stwarza niebezpieczeństwo kolizji, co może doprowadzić do rozszczelnienia zbiornika na odpady. Odwołująca dodała, iż dotychczas inwestor zajmował się innego rodzaju działalnością, co rodzi prawdopodobieństwo wystąpienia awarii. Nadto w obszarze sąsiadującym z inwestycją znajdują się chociażby hotel, restauracja, przedszkole i sala zabaw dla dzieci, hurtownie, przychodnia i szpital, oraz apartamenty, czego organ nie uwzględnił badając negatywne następstwa realizacji inwestycji. Nie uwzględnił także licznych awarii i katastrof ekologicznych na tym terenie, które już miały negatywny wpływ na ekosystem, dlatego też zezwolenie na realizację kolejnego zakładu, potencjalne niebezpiecznego dla tegoż ekosystemu, nie jest korzystne dla mieszkańców tych terenów. Zarzuciła także ograniczenie kręgu uczestników postępowania, co w ocenie odwołującej było działaniem celowym. Zdaniem odwołującej Miasto Z. winno zapewnić jak najszerszy udział społeczeństwa w tej sprawie, a nawet przeprowadzić lokalne referendum. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 i art. 28 K.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. Wyjaśniając zasadność rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże akt ten nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony takiego postępowania. Oznacza to, iż w tych sprawach zastosowanie ma art. 28 K.p.a., stosownie do którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powołując się na powyższe Kolegium wskazało, iż w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że planowane przedsięwzięcie zaliczone jest do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ zaznaczył, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, służy ocenie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego. Podkreślił dalej, iż bezspornym jest, że w tak ujętym celu decyzji środowiskowej musi mieścić się zakres oddziaływania przedsięwzięcia. Dalej organ wskazał, iż na podstawie analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], a w szczególności w oparciu o Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podjęte zostało ustalenie, iż stroną postępowania są właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, tj. nieruchomości użytkowanych przemysłowo. Podstawą takiego ustalenia były dane z Raportu, w tym pokazane izolinie stężenia zanieczyszczeń poszczególnych substancji w rejonie projektowanego zakładu. Zarówno zasięg tych izolinii, jak też izolinii emisyjnych hałasu uzasadniały twierdzenie, iż zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia ogranicza się do terenów będących własnością I. B., L. B., J. B., B Sp. z o.o., C Sp. z o.o., L. N. oraz D. W ocenie organu realizacja przedmiotowej inwestycji pozostaje bez wpływu na sytuację prawną osób, które wystąpiły z odwołaniem, oznacza to, iż nie posiadają w tym postępowaniu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.. Prowadzi to do stwierdzenia, iż nie mogą skutecznie podważać prawidłowości decyzji organu I instancji, co w ocenie organu w pełni uzasadniało rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Na koniec Kolegium dodało, iż odwołująca działa co prawda w przekonaniu, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie, jednak nie jest w stanie wskazać, że zaskarżona decyzja rozstrzyga o jej prawach i obowiązkach, bądź, że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej adresata decyzji wpływa na jej prawa i obowiązki, a to uzasadnia stanowisko, iż nie posiada w tym postępowaniu przymiotu strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Z. N. powtórzyła argumentację odwołania. Skupiając się na wykazaniu uchybień merytorycznych decyzji organu I instancji podkreśliła, iż działa w imieniu własnym oraz mieszkańców Z., którzy mają prawo do życia w przyjaznym ich zdrowiu środowisku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 29 października 2013r. skarżąca podtrzymała skargę i oświadczyła, iż jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w Z. przy ul. B, znajduje się ona w odległości około 1000 - 1500m. od terenu projektowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Analizując legalność działań organów administracji w niniejszej sprawie na wstępie należy wskazać, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który przewiduje, iż jednym z możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego jest umorzenie postępowania odwoławczego. Zasadniczo dwie sytuacje wypełniają przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.. (vide: G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 138). Ponieważ – w ocenie organu odwoławczego – druga z wymienionych powyżej okoliczności uzasadniała konieczność umorzenia postępowania odwoławczego, to w niniejszym uzasadnieniu należy jej poświęcić wyłączną uwagę. Nie ulega wątpliwości, iż stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 – 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. musi być rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., w sprawie sygn. akt I SA 1748/85, niepubl.; a w najnowszym orzecznictwie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 555/11, Lex 1134743). W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż zasadnie organ odwoławczy podnosił, iż skarżąca nie wskazała we wniesionym odwołaniu na okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do uznania, iż ma interes prawny w toczącym się postępowaniu. Skarżąca w szczególności nie wskazała na okoliczności mające związek z określonym przepisem prawa materialnego, odnoszącym się wprost do sfery jej praw i obowiązków. Za stanowiskiem prezentowanym przez organ odwoławczy przemawia natomiast przede wszystkim to, iż skarżąca nie zamieszkuje w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, lecz w innej części miasta Z., a od terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, należącą do niej nieruchomość dzieli odległość 1 – 1,5km. Zasadnie zatem organ uznał, iż nie posiada ona indywidualnego, konkretnego, aktualnego, a nade wszystko sprawdzalnego obiektywnie interesu prawnego, którego istnienie znajdowałoby potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy. Natomiast emocjonalny stan skarżącej związany z pragnieniem zachowania istniejącego stanu rzeczy i jej niechęci do projektowanej inwestycji wskazuje na istnienie co najwyżej interesu faktycznego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, który jednak jest niewystarczający dla możliwości posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy wypada uznać, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, a to na podstawie art.151 P.p.s.a. uzasadnia oddalenie skargi. Jednocześnie należy wskazać, iż charakter zaskarżonej decyzji – którą organ II instancji wyłącznie umorzył postępowanie odwoławcze bez merytorycznego rozpoznania sprawy – zwalnia Sąd w niniejszej sprawie od oceny postawionych w skardze zarzutów odnoszących się li tylko do merytorycznej oceny legalności decyzji organu I instancji. LS