II SA/Bk 555/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę.- Prezydent B. decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...] ustalił Spółce A. Budownictwo Sp. z o.o. w B., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i handlem w parterze, zagospodarowaniem terenu, parkingami naziemnymi i podziemnymi na działce oznaczonej nr geod. [...] i części działki o nr [...], położonej przy ul S. oraz jedynym zjazdem z ulicy Ł. w B. Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa B. w B. wskazując na okoliczność braku podstawy prawnej do reprezentowania 36 właścicieli wyodrębnionych lokali w bloku usytuowanym w sąsiedztwie planowanej do zabudowy nieruchomości. W ocenie Spółdzielni właściciele tych lokali dysponują samodzielnym tytułem prawnym w postaci prawa własności i powinni osobiście reprezentować swoje chronione prawem interesy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...] , na podstawie art. 138 §2 kpa w zw. z art. 6, 7, 17 pkt 1 oraz art. 77 §1 kpa oraz art. 59, art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności podkreślił, że stronami w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy mogą być właściciele działek sąsiednich, a także właściciele nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Z uwagi na powyższe SKO podzieliło pogląd Spółdzielni, że mieszkańcy bloku legitymujący się tytułem własności do lokalu i ułamkowej części gruntu, sąsiadującego z planowaną do zabudowy nieruchomością, mają interes prawny w sprawie o ustalenia warunków zabudowy i powinny być uznane za stronę prowadzonego postępowania. Za słuszne organ odwoławczy uznał również stwierdzenie, że Spółdzielnia nie może reprezentować interesów tych osób, gdyż ograniczyłoby to interesy prawne osób dysponujących samodzielnym tytułem prawnym w postaci prawa własności zarówno do lokalu, jak i gruntu sąsiadującego z przeznaczonym do zabudowy terenem. Dlatego też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO zaleciło, aby organ I instancji uznał za stronę postępowania wszystkich współwłaścicieli lokali bloku, położonego na działce sąsiadującej z planowaną do zabudowy nieruchomością. Jednocześnie Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Spółka A. B. Sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28 kpa w zw. z art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu członków Spółdzielni B. , posiadających odrębną własność lokalu z ułamkową częścią w nieruchomości o nr ewid. [...] sąsiadującej z planowaną do zabudowy działką, za strony postępowania w sytuacji, gdy nie wykazali w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego oraz sposobu oddziaływania na ten interes ustalanych warunków; 2) art. 7, 8 77 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 3) art. 11 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak uzasadnienia powodów uznania członków Spółdzielni posiadających odrębną własność lokalu za stronę przedmiotowego postępowania 4) art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu w całości decyzji organu I instancji podczas, gdy SKO powinno utrzymać w mocy decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i umorzyć postępowania w stosunku do członków Spółdzielni posiadających odrębną własność lokalu. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca Spółka zacytowała przepis art. 27 ust.2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wskazując, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony. W ocenie skarżącego spółdzielnia mieszkaniowa działa jak zarządca i przysługuje jej prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. Uzasadniając powyższe stanowisko skarżąca Spółka wskazała na uchwałę Sądu Najwyższego z 28 listopada 2008r. III CZP 100/08, w której Sąd stwierdził, że art. 1 ust.3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych obejmuje obowiązek spółdzielni zarządzania nie tylko jej własnym mieniem, lecz także mieniem członków spółdzielni. W tych okolicznościach niezrozumiałe, zdaniem skarżącego, jest stanowisko Spółdzielni, która uchyla się od wykonywania powierzonych jej przez legislatora ustawowych obowiązków zarządcy twierdząc, że nie może reprezentować swoich członków na zewnętrz, gdyż takie działanie ograniczałoby ich prawo własności. W odpowiedzi na tak sformułowane zarzuty skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium wyeliminowanie uchybień decyzji pierwszoinstancyjnej, polegających na niewłaściwym ustaleniu kręgu stron postępowania, wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślił organ każdy z właścicieli legitymujący się odrębnym prawem własności do lokalu powinien uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu na zasadzie art. 28 kpa. Oznacza to, że każdy właściciel nieruchomości sąsiedniej domagający uznania go za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winien wykazać się wspomnianym interesem prawnym w tej konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie mieszkańcy budynków przy ul. Ł. [...[ i [...] wyjaśnili, że usytuowanie planowanego budynku może mieć wpływ na jakość ich życia z uwagi na jego wielkość i położenie w bliskim otoczeniu, zatem organ I instancji prowadząc ponownie sprawę winien powyższe okoliczności rozważyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie i odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylająca w całości, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzję Prezydenta B. z dnia [...] marca 2011r. ustalającą warunki zabudowy dla opisanej w niej inwestycji na działce nr geod. [...] i części działki nr [...], położonej w B., i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydając decyzję kasatoryjną Kolegium uznało, iż organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył strony postępowania, pozbawiając tego statusu mieszkańców bloku legitymujących się tytułem własności do lokalu i ułamkowej części gruntu zabudowanej blokiem na działce sąsiadującej z planowaną do zabudowy nieruchomością. W ocenie SKO każdy z tych właścicieli dysponuje samodzielnym tytułem prawnym w postaci prawa własności i powinien być uznany za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe stanowisko Kolegium zweryfikowało w odpowiedzi na skargę wskazując, że dla przyznania danemu mieszkańcowi przymiotu strony konieczne jest aby ten wykazał się interesem prawnym w tej konkretnej sprawie. Skarżąca Spółka wywiodła natomiast, że mieszkańcy bloku posiadający odrębną własność lokalu z ułamkową częścią w nieruchomości sąsiadującej z planowaną do zabudowy działką, nie mogą być uznani za stronę postępowania, gdyż zarządcą nieruchomości wspólnej jest wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa i tylko jej przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz, w tym również w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie jest prawidłowe. Wyjaśniając sporną kwestię wyjaśnić należy, że z uwagi na brak przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (tak NSA w wyroku z 29 marca 2006r. II OSK 679/05, LEX nr 198347). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że stronami postępowania w sprawach o ustalenia warunków zabudowy, poza inwestorem, mogą być właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz nieruchomości z nim sąsiadujących, na które inwestycja może oddziaływać (uchwała NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95/ ONSA z 1995 r. nr 4, poz. 154, wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2010r., II SA/Bk 15/10). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa, bowiem w sposób wiążący dopuszczalny na danym terenie rodzaj inwestycji, a więc niewątpliwie może wkraczać w sferę praw i obowiązków właściciela sąsiednich nieruchomości, w tym również w rozumieniu art. 28 kpa. Nie jest również kwestionowane, że stronami tego postępowania mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, na której zaplanowano realizację konkretnej inwestycji, lecz działek dalej położonych, o ile zasięg realizowanej inwestycji i z tym związany stopień uciążliwości może spowodować naruszenie interesu prawnego tych osób (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011r. II OSK 206/10, Lex nr 786768). Oczywiście chodzi o właścicieli i użytkowników wieczystych działek położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r. (II OSK 1880/08, Lex nr 555221) w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie każdy właściciel i użytkownik wieczysty działki usytuowanej w obszarze analizowanym będzie stroną tego postępowania, lecz tylko ten, który w okolicznościach konkretnej sprawy będzie w stanie wykazać naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego. Ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i mieć podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym (art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 107 §1 i 3 kpa). Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że organ I instancji wydając decyzję z dnia 31 marca 2011r. nie wykonał prawidłowo obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania. Za stronę organ uznał m.in. Spółdzielnię Mieszkaniową B., zawiadamiając ją o wszczętym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej na działce o nr [...] i części działki [...]. Tymczasem Spółdzielnia w piśmie z 21 marca 2011r. poinformowała organ I instancji, że w bloku położonym w bezpośrednim sąsiedztwie z planowaną inwestycją, 33 lokale mieszkalne i 3 lokale użytkowe zostały wyodrębnione z majątku Spółdzielni i stanowią odrębną własność mieszkańców tego bloku. Pomimo uzyskania powyższych informacji organ I instancji nie zweryfikował odrębnie, czy właściciele wskazanych lokali mają własny interes prawny w toczącym się postępowaniu i za stronę uznał wyłącznie Spółdzielnię Mieszkaniową B. Wprawdzie przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) stanowi, że to spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust.1 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), co oznacza, że jest ona uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni, czy też nie (tak: NSA w wyroku z 19 kwietnia 2011r. II OSK 695/10 oraz z dnia 23 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 1255/09). Jednakże zasada, iż właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarządca nieruchomości, którym w niniejszej sprawie jest spółdzielnia mieszkaniowa, nie wyklucza, wbrew twierdzeniom skarżącej, możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym właścicieli poszczególnych lokali, którym służy prawo współwłasności w częściach wspólnych oraz w gruncie, pod warunkiem, że wykażą własny zindywidualizowany interes prawny, a więc ich udział jest zakreślony granicami tego właśnie interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1255/09). W związku z tym, iż organ I instancji nie zawiadomił właścicieli, wskazanych wyżej, 33 lokali mieszkalnych i 3 lokali użytkowych o toczącym się postępowaniu, osoby te nie miały możliwości wykazania naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego. W tych okolicznościach niezbędnie było, jak uczyniło to Kolegium, uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, na podstawie art. 138 § 2 kpa, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ rozstrzygnięcie. Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi, gdyż wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 kpa). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). W ocenie Sądu fakt wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, nie upoważniał Sądu do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.