II SA/Łd 363/09

Dnia 21 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzinie zastępczej jednorazowego świadczenia pieniężnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E. W. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych obejmującą stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., art. 78 ust. 1 i 7a, art. 106 ust. 1, 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst. jedn. – Dz.U. z 2008r., nr 115, poz. 728 ze zm.), § 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. nr 135, poz. 950) oraz upoważnienia Starosty [...] z dnia [...]., nr [...], Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R. odmówił przyznania jednorazowego świadczenia pieniężnego na dofinansowanie zakupu: segmentu, biurka, tapczanu, dywanu, odzieży, obuwia, lampki na biurko, krzesła do biurka, pościeli (kołdra i poduszka), poszewek na pościel oraz rolet dla rodziny zastępczej D. K. na rzecz dziecka W. M. urodzonej w dniu 12 października 2004r. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w dniu 5 stycznia 2009 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o wypłacenie jednorazowego świadczenia pieniężnego na dofinansowanie zakupu w/w rzeczy dla rodziny zastępczej D. K. na rzecz dziecka W. M.. Zgodnie z art. 78 ust. 7a ustawy starosta może przyznać rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka. Świadczenie to ma charakter fakultatywny – może zostać przyznane w okresie przyjmowania dziecka do rodziny zastępczej i służy zaspokajaniu niezbędnych w tej chwili jego potrzeb. W związku z tym, że dziecko w rodzinie zastępczej zostało umieszczone w dniu 25 marca 2006r., nie ma podstaw w oparciu o ten przepis do przyznania jednorazowego świadczenia pieniężnego na pokrycie w/w wydatków. Ponadto organ I instancji wskazał, iż D. K. pobiera pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka W. M. w rodzinie zastępczej zgodnie z decyzją z dnia [...]., nr [...], która służy częściowemu pokryciu kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej (art. 78 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W odwołaniu od tej decyzji D. K. podniosła, iż odmówiono jej przyznania dofinansowania zakupu rzeczy niezbędnych dla pozostającego u niej w rodzinie zastępczej dziecka. O tym, że wszystkie rodziny zastępcze (oprócz jej) otrzymały takie dofinansowanie, dowiedziała się uczestnicząc w szkoleniu dla rodzin zastępczych w listopadzie 2008r., zaś pracownik socjalny będący u niej na pierwszym wywiadzie powinien ją poinformować o możliwości złożenia takiego wniosku. Decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 78 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż kwestie związane z funkcjonowaniem rodzin zastępczych uregulowane są w ustawie o pomocy społecznej. Z art. 78 ust. 1 tej ustawy wynika, że rodzinie zastępczej udziela się pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka. Zasady udzielania pomocy na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka określają przepisy ust. 2 – 6 tego artykułu. Niespokrewniona z dzieckiem rodzina zastępcza otrzymuje dodatkowo na każde umieszczone w niej dziecko kwotę odpowiadającą 10 % podstawy z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem i jego wychowania (ust. 7). Pomoc ta jest obligatoryjna, co oznacza, że musi zostać przyznana, jeżeli są spełnione w danym wypadku wymogi ustawowe. Szczegółowe warunki przyznania takiej obligatoryjnej pomocy określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. nr 233, poz. 2344 ze zm.). W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca przewidział również fakultatywne formy pomocy dla rodzin zastępczych. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest jednorazowe świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 78 ust. 7a. Świadczenie to ma charakter fakultatywny. Jego przeznaczenie zostało ściśle przez ustawodawcę określone – na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami dziecka przyjmowanego do rodziny zastępczej. Nie jest to zatem pomoc skierowana na "zagospodarowanie rodziny zastępczej" czy "polepszenie warunków bytowych dziecka". W przepisie tym chodzi o występowanie rzeczywistych i niezbędnych potrzeb dziecka w czasie, kiedy jest ono przyjmowane do rodziny zastępczej. Gdyby zamiarem ustawodawcy było określenie przeznaczenia takiej pomocy na pokrycie niezbędnych wydatków, zaistniałych w dowolnym czasie, związanych z potrzebami dziecka przebywającego już w rodzinie zastępczej, to niewątpliwie taki zapis znalazłby się w ustawie o pomocy społecznej. Pomoc w tej formie jest natomiast przewidziana tylko w związku z wydatkami (niezbędnymi) wynikającymi z potrzeb dziecka przyjmowanego do rodziny zastępczej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż W. M. została przyjęta do rodziny zastępczej w 2006r., a więc 3 lata temu (postanowienie Sądu Rejonowego w Radomsku z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt III Nsm 381/05 o ustanowieniu rodziny zastępczej). Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż organ I instancji słusznie zauważył, że potrzeby dziecka w trakcie sprawowania opieki przez rodzinę zastępczą, pokrywane są z wypłacanej comiesięcznie pomocy pieniężnej (art. 78 ust. 1, 3 i 4), którą strona jest objęta od 2006r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze D. K. wniosła o uchylenie w/w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, skarżąca dodatkowo podniosła, iż organy obu instancji pomijają w uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie decyzji okoliczność, że przyczyną niezłożenia przez nią wniosku we wcześniejszym terminie była niekompetencja pracownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie odpowiedzialnego za udzielenie jej takiej informacji, a raczej jej brak. Powołany przez organy administracji art. 78 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej nie precyzuje słów "przyjmowanego do rodziny dziecka" – nie określa czasu, tj. tego czy w pierwszym miesiącu, roku, czy też pierwszej pięciolatce. Ustawa nie określa więc terminu, w którym należy składać wniosek. Jeżeli zatem dziecko przebywa w rodzinie zastępczej, winno w każdym czasie taką pomoc otrzymać. Złożony przez nią wniosek wskazuje na rzeczy niezbędne dla dziecka, które dobrze się rozwija, dużo rysuje, chętnie się uczy pisać, liczyć i uczęszcza na zajęcia z języka angielskiego, a nadto jest wystarczająco pokrzywdzone przez los. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Nadto organ administracji zauważył, że potrzeby występujące w trakcie sprawowania opieki zastępczej powinny być pokrywane z wypłacanej na bieżąco pomocy pieniężnej oraz środków własnych. Choć niewątpliwie przyjęcie dziecka do rodziny zastępczej łączy się z wydatkami, to jednak nie daje to podstaw do roszczeń o pomoc jednorazową. W czasie przyjmowania dziecka do rodziny zastępczej przeprowadzany był wywiad środowiskowy, w toku którego skarżąca nie zgłaszała żadnych potrzeb ani pracownik socjalny nie wskazał na istnienie potrzeb wyjątkowych i niezbędnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Z treści art. 145 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi natomiast wynika, że sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Po myśli art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z treści tych przepisów wynika zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast brać pod uwagę takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją lub względy słuszności. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zawierającym konstytucyjną zasadę pomocniczości, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 78 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej starosta może przyznać rodzinie zastępczej jednorazowe świadczenie pieniężne na pokrycie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami przyjmowanego do rodziny dziecka w wysokości do 150% podstawy. Konstrukcja omawianej normy prawnej wskazuje zatem na konieczność istnienia związku przyczynowo – skutkowego oraz czasowego pomiędzy wnioskiem o przyznanie jednorazowego świadczenia pieniężnego a kosztami włączenia dziecka do rodziny zastępczej. Innymi słowy świadczenie to służy rekompensacie niezbędnych wydatków związanych z potrzebami "przyjmowanego" do rodziny dziecka. Jego celem jest więc pokrycie nagłych i dodatkowych obciążeń materialnych rodziny wynikłych z potrzeb włączonej (przyjmowanej) do niej osoby, a nie z dalszych potrzeb będących konsekwencją włączenia (przyjęcia) takiej osoby do rodziny. Analogiczny pogląd prawny przedstawił zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wr 180/07 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 5 stycznia 2009r., w którym zwróciła się o przyznanie jednorazowego świadczenia pieniężnego na zakup segmentu, biurka, tapczanu, odzieży, obuwia, lampki na biurko, krzesła do biurka, pościeli (poduszka, kołdra), poszewki na pościel i rolet na rzecz przyjętego do rodziny zastępczej dziecka W. M.. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Radomsku z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt III Nsm 381/05 D. K. została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletniej W. M.. Na podstawie postanowienia tegoż Sądu z dnia 24 lutego 2006r., sygn. akt III Nsm 381/05 w trybie zarządzenia tymczasowego dziecko zostało umieszczone w rodzinie zastępczej D. K. do czasu zakończenia postępowania. W związku z tym, w dniu 27 lutego 2006r. D. K. złożyła wniosek, który dotyczył jedynie udzielenia jej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. Wniosek ten następnie podtrzymała w trakcie przeprowadzonego w dniu 7 marca 2006r. wywiadu środowiskowego. Pomoc taką otrzymała na mocy decyzji Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R. z dnia [...] nr [...], wydanej z upoważnienia Starosty [...]. Innych potrzeb natomiast wówczas nie zgłaszała. W tej zaś sytuacji należy podzielić stanowisko organów administracji, iż wobec upływu okresu ponad 3 lat pomiędzy przyjęciem dziecka do rodziny zastępczej, a złożeniem wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia na podstawie art. 78 ust. 7a ustawy o pomocy społecznej, nie zachodzi omawiany związek przyczynowo – skutkowy oraz czasowy pomiędzy wnioskiem o przyznanie jednorazowego świadczenia pieniężnego a niezbędnymi wydatkami związanymi z potrzebami przyjmowanego do rodziny zastępczej dziecka. Ponadto zasadnie organy administracji zwróciły uwagę na fakultatywny charakter decyzji o przyznaniu jednorazowego świadczenia pieniężnego na podstawie omawianego przepisu, co oznacza, iż jest ona wydawana w ramach uznania administracyjnego. Organ administracji nie jest więc związany wnioskiem strony i po dokonaniu analizy jej sytuacji zaistniałej w czasie i w związku z przyjmowaniem dziecka do rodziny może, ale nie musi przyznać jej to świadczenie. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącej naruszenia przez organy administracji obowiązku poinformowania jej o możliwości przyznania tego świadczenia we wcześniejszym terminie, wskazać należy, iż wprawdzie w myśl art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, lecz w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis ten nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Nie może być również utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2006r., I OSK 1148/05, Lex nr 209133 i wyroki NSA z dnia 17 marca 2000r., SA/Gd 2072/97, Lex nr 41534 z dnia 9 stycznia 2003r., I SA 1520/02, Lex nr 156509). Nie budzi zaś wątpliwości składu orzekającego, iż ustawa o pomocy społecznej, w tym jej art. 78 ust. 7a, jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, którego treść winna być doskonale znana skarżącej jako osobie ubiegającej się o umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, a zaniechanie tej znajomości przepisu można poczytać jako wyraz niedostatecznej dbałości o interesy dziecka. Skarżąca o tym przepisie dowiedziała się dopiero podczas szkolenia w listopadzie 2008 r. Prawa i obowiązki rodziny zastępczej regulowane są właśnie przepisami prawa i winny być one znane osobom ubiegającym się o ustanowienie rodziny zastępczej, w interesie dobra dziecka. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. LS