II SA/Łd 366/10

Dnia 15 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. L. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] r. [...], uchylającej ostateczną decyzję z dnia [...] r. nr [...] oraz odmawiającej przyznania zaliczki alimentacyjnej na dzieci: M. i B. L., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm. – dalej K.p.a. ) oraz art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 z późn. zm.), w związku z art. 2 ust. 5 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732 z późn. zm.), art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. Nr 139 z 2006 r. poz. 992 ze zm.) oraz art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192 poz. 1378 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 29 lutego 2008 r. A. L. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o przyznanie w okresie zasiłkowym 2007/2008 zaliczki alimentacyjnej na dzieci M. i B. L.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał wnioskowane świadczenia na okres od dnia 01.02.2008 r. do dnia 30.09.2008 r., w kwocie po 250 zł. miesięcznie na każde z dzieci. Postanowieniem z dnia [....] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją, wskazując, iż w sprawie niniejszej pojawiły się nowe okoliczności, nieznane organowi w chwili orzekania, a mianowicie, iż od kwietnia 2007 r. A. L. przebywa wraz z jednym z dzieci poza granicami kraju. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta Ł. uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] r. nr [...] oraz odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej na dzieci M. i B. L.. W uzasadnieniu decyzji, organ l instancji wskazał na treść art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 5 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej i art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Prezydent Miasta Ł. stwierdził, iż w dniu 5 czerwca 2008 r. do organu l instancji wpłynęła informacja, iż od kwietnia 2007 r. A. L. przebywa poza granicami kraju. W czerwcu 2008 roku organ podjął próby dodatkowej weryfikacji powyższych doniesień w miejscu zamieszkania strony, jednak pomimo kilkukrotnych wizyt oraz wezwania do osobistego stawienia, nie udało się nawiązać kontaktu z A. L.. W dniu 23 października 2008 r. do organu wpłynęło dodatkowo pismo ze szkoły, do której uczęszcza córka skarżącej, informujące, iż opiekę nad dzieckiem – M. L., z uwagi na wyjazd matki zagranicę, sprawuje babcia, zaś w dniu 3 listopada 2008 r. organ otrzymał informację ze szkoły syna skarżącej, iż B. L. został ze szkoły wypisany we wrześniu 2007 r., z uwagi na wyjazd matki za granicę. Organ I instancji ocenił, iż powyższe okoliczności nieznane Prezydentowi Miasta Ł. w chwili wydawania decyzji z dnia [...] r. nr [...], mają jednak kluczowe znaczenie dla oceny prawa A. L. do otrzymywania zaliczki alimentacyjnej na dzieci. Organ przywołał treść art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zgodnie z którym świadczenia te przysługują osobie uprawnionej wyłącznie wówczas, gdy jest ona wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dalej organ I instancji powołał się na art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stosowanym w sprawie niniejszej w oparciu o treść art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, na mocy którego świadczenia przysługują gdy osoby uprawnione zamieszkują na terytorium Rzeczpospolitej przez okres, w którym otrzymują świadczenia. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołała się A. L., polemizując z dokonaną przez organ l instancji oceną stanu faktycznego w niniejszej sprawie oraz podnosząc, że pojęcie "zamieszkiwania" niezdefiniowane w przepisach jest w tej sprawie kluczowe. Podkreśliła, iż jedynie czasowo przebywa poza granicami kraju, natomiast faktycznym miejscem zamieszkania jest Polska. Zarzuciła także organowi l instancji brak postępowania w przedmiotowym zakresie i oparcie rozstrzygnięcia na oświadczeniu złożonym "przez nie wiadomo kogo". W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie niniejszej, mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., t.j. organ Instancji był uprawniony do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z uwagi na to, że wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Kolegium wyjaśniło, że materialną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732 z późn. zmianami), bowiem na mocy art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 192 poz. 1378 ze zm.), sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba taka jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie Kolegium powołało się na przepis art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjne, na mocy którego w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. Nr 139 z 2006 r. poz. 992 ze zm.) oraz na przepis art. 1 ust. 3 tejże ustawy, który stanowi, iż świadczenia przysługują obywatelom polskim, jeżeli w okresie pobierania świadczeń zamieszkują na terytorium RP. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że w dniu 5 czerwca 2008 r. do organu l instancji wpłynęła informacja, iż od kwietnia 2007 r. A. L. przebywa zagranicą. W związku z otrzymaną informacją, organ l wszczął postępowanie wyjaśniające w celu weryfikacji tych doniesień. W toku postępowania zwrócono się do placówek oświatowych, do których - wg informacji zawartych we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń - uczęszczać miały dzieci strony. W dniu 21 października 2008 r. Dyrektor Publicznego Gimnazjum Nr 24 w Ł. poinformował, iż córka strony - M. L. jest uczennicą trzeciej klasy tej placówki, jednocześnie wskazano, iż dzieckiem opiekuje się babcia, w związku z wyjazdem matki zagranicę. Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr 23 w Ł. poinformował z kolei w dniu 3 listopada 2008 r., iż syn strony - B. L. został ze szkoły wypisany we wrześniu 2007 r., w związku z wyjazdem wraz z matką zagranicę. Kolegium podkreśliło, iż składając w lutym 2008 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczeń, strona wpisała, iż syn uczy się w tejże szkole oraz fakt, że sama zainteresowana, wzywana do złożenia wyjaśnień, w toku całego postępowania, nie przedstawiła żadnych informacji dotyczących charakteru oraz okresu jej pobytu zagranicą. Organ odwoławczy stwierdził, że jedno z dzieci A. L. wychowywane jest przez babcię - a więc nie przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a drugie z dzieci przez cały okres zasiłkowy 2007/2008 przebywało wraz z matką poza granicami kraju. Zdaniem Kolegium powyższe okoliczności były nieznane Prezydentowi Miasta Ł. w chwili wydawania decyzji z dnia [...] r. nr [...], a miały one zarazem istotne znaczenie w sprawie, bowiem wskazywały jednoznacznie, iż stosownie do treści przytoczonych wyżej przepisów, w okresie tym A. L. nie miała prawa do świadczeń. W ocenie organu odwoławczego gdyby Prezydent Miasta Ł. wiedział o powyższych okolicznościach w chwili wydawanej decyzji, odmówiłby przyznania wnioskowanych świadczeń. Zdaniem Kolegium argumenty podniesione przez A. L. w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Za niezasadne organ uznał przede wszystkim zarzuty, jakoby organ l instancji nie podjął próby dodatkowego wyjaśnienia sprawy u samej zainteresowanej. Podkreślono, iż do strony wystosowane zostało wezwanie do osobistego stawienia się w celu wyjaśnienia sytuacji, wezwanie to zostało przez A. L. zignorowane, podobnie jak wezwania do osobistego kontaktu pozostawiane w miejscu zamieszkania strony przez pracowników socjalnych MOPS w Ł.. Kolegium zauważyło, że w toku całego postępowania, prowadzonego od czerwca 2008 r. A. L. nie złożyła żadnych wyjaśnień odnoszących się do stanu faktycznego w sprawie, oraz że - w związku z nieobecnością skarżącej w miejscu zamieszkania - nie udało się także przeprowadzić wywiadu środowiskowego. Ponadto Kolegium podniosło, iż pobytu poza granicami RP nie kwestionuje także sama skarżąca, a samo jej stwierdzenie, iż jej pobyt w Wielkiej Brytanii ma charakter przejściowy nie jest wystarczający, tym bardziej w sytuacji gdy strona przeprowadziła się zagranicę wraz z dzieckiem. Zdaniem organu strona nie przedstawiała w toku postępowania ani powodów swojego pobytu za granicą ani też nie wskazała przypuszczalnego terminu powrotu. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium przyjąć należy, iż w okresie zasiłkowym, którego dotyczy niniejsze postępowanie strona oraz jej uprawniony do świadczeń syn zamieszkiwali zagranicą na stałe, w związku z czym zaliczka alimentacyjna w tymże okresie nie przysługiwała. A. L. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., ponawiając argumenty zawarte w odwołaniu. Skarżąca zarzuciła organowi, iż nie wyjaśnił okoliczności dotyczących miejsca zamieszkania i nie odebrał od niej żadnych wyjaśnień. Podniosła także, że dziecko czasowo przebywało u babci, bo zdaniem skarżącej tego wymagał interes dziecka. W opinii skarżącej zaliczka alimentacyjna nie należy się tylko w sytuacji, gdy dziecko przebywa u rodziny zastępczej, a przecież babcia dziecka nie została uznana za rodzinę zastępczą. Podkreśliła, iż swój pobyt za granicą traktuje jako czasowy, natomiast faktycznym miejscem zamieszkania jest Polska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Zaś w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które obligują Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało decyzję Prezydenta Miasta Ł. uchylającą w trybie postępowania wznowieniowego ostateczną decyzję z dnia [...] r. nr [...] oraz odmawiającą przyznania zaliczki alimentacyjnej na dzieci – M. i B. L.. Organy, wznawiając postępowanie, powołały się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych okoliczności faktycznych", "nowych dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Warto podkreślić, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Należy wyjaśnić, iż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.) i stąd też wydanie decyzji w tym trybie nadzwyczajnym musi być poprzedzone wnikliwym zbadaniem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 145 K.p.a. W ocenie Sądu kontrolowane postępowanie nie spełnia tego wymogu, bowiem organ nie ustalił w sposób niewątpliwy okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie dość, że oparł się na dowodach zebranych przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, co urąga zasadzie wyrażonej w art. 81 K.p.a., to jeszcze z faktu wyjazdu skarżącej poza granice kraju w kwietniu 2007 roku wywiódł, iż przebywała ona nadal za granicą w momencie wydawania decyzji w marcu 2008 roku. Zdaniem Sądu powyższe ustalenia organu nie znajdują oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi, a pamiętać wszak należy, że Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Godzi się przypomnieć, iż obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnienie stronie możności wypowiedzenia się co do wszelkich dowodów zebranych w toku postępowania, co odnieść trzeba również do faktów znanych organowi z urzędu, które zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a. należy zakomunikować stronie. W kontrolowanym postępowaniu okoliczności faktyczne ustalano poza postępowaniem, a strona nie miała możliwości wzięcia udziału i wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, ponieważ – jak wynika to z akt sprawy – po wszczęciu postępowania w dniu [...] roku organ I instancji w dniu [...] roku wydał decyzję, bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Zatem okoliczności faktyczne, na których organy oparły swe rozstrzygnięcia w świetle art. 81 K.p.a. nie mogą być uznane za udowodnione. Sąd zwraca uwagę, że zachowanie wymogu art. 81 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej, a naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć warto, iż z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., sygn. akt III ARN 55/94, Lex nr 9409). Powyższa regulacja skutkuje po stronie organu obowiązkiem rozpatrzenia wszystkich zebranych dowodów mających odzwierciedlenie w aktach sprawy, które organ powinien rozpatrzyć we wzajemnej ich łączności. Zdaniem organów nową okolicznością w sprawie jest fakt, iż skarżąca przebywa poza granicami kraju a ten fakt z kolei – w opinii organów - ma wpływ na uprawnienia jej dzieci do zaliczki alimentacyjnej z uwagi na treść art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, który stanowi, że świadczenia przysługują osobom, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia. Jednakże w ocenie Sądu organ I instancji błędnie przyjął, że należy badać miejsce zamieszkania skarżącej, podczas gdy to przecież nie skarżąca jest osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej osoba uprawniona oznacza osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna, a zatem w niniejszej sprawie to dzieci skarżącej są osobami uprawnionymi i to ich miejsce zamieszkania jest istotne z punktu widzenia omawianej regulacji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji rozpoczną procedowanie od wnikliwego zbadania zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania biorąc pod uwagę powyższe rozważania, dbając jednocześnie o przeprowadzenie postępowania dowodowego w zgodzie z wymogami stawianymi przez przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 81 K.p.a. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. m.ch.