II SA/Łd 366/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku, nr [...]. A.B. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta P. odmówił S.J. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci M. i A. J. na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. W uzasadnieniu organ powołał się na ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., dalej jako u.ś.r.), powołując się na jej art.3 pkt 1 i 2a, art.5. W oparciu o załączoną przez wnioskodawcę dokumentację ustalono, że rodzina S.J. w okresie zasiłkowym 2018/2019 przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji S.J. zarzucił organowi niewzięcie pod uwagę, że wnioskodawca skorzystał z kilkunastodniowego bezpłatnego urlopu u pracodawcy dla podreperowania swojego stanu zdrowia, a w konsekwencji był zmuszony do obniżenia zatrudnienia z całego etatu na ½ jego części, a co za tym idzie i wynagrodzenie zostało obniżone o połowę. Aby uzupełnić rodzinny budżet córka wnioskodawcy – M. rozpoczęła pracę w weekendy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu przytaczając treść art. 3 pkt 24, art. 5 u.ś.r. Organ ustalił roczny dochód każdego z członków rodziny : S.J. w kwocie 5250,32 zł, A. J. w kwocie 16709,36 zł i M. J.3319,22 zł, następnie podzielił roczny dochód każdego członka rodziny przez liczbę miesięcy w których był uzyskiwany (tj. odpowiednio 4, 12 i 1 miesiąc), następnie zsumował przeciętne miesięczne dochody poszczególnych członków rodziny i podzielił tę kwotę przez liczbę członków rodziny, tj. cztery osoby. Powyższe wyliczenia doprowadziły organ do wniosku, że dochód rodziny wnioskodawcy wynosi 829,81 zł. Zatem łączny dochód całej rodziny wynosi 3319,24 zł (829,81 zł x 4 osoby), a więc kwota, o którą został przekroczony dochód rodziny wynosi 623,24 zł (3319,24 zł - 2696,00 zł). Nadto organ w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego ustalił, że wysokość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, ustalona zgodnie z art 5 ust. 3a, od 01.11.2018r do 31.10.2019r jest niższa niż 20,00 zł, zatem świadczenia te nie przysługują S.J. w okresie od 01.11.2018r do 31.10.2019r. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji wydał prawidłową decyzję. W skardze skierowanej do tut. Sądu S.J. podniósł zarzuty na które powołał się w odwołaniu od decyzji i wniósł o zmianę decyzji organu II instancji poprzez przyznanie prawa do zasiłków rodzinnych i zasądzenie ich wypłaty wraz z odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty wymienione w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że zmniejszenie wymiaru czasu pracy nie stanowi przesłanki utraty dochodu z art. 3 ust. 23 u.ś.r., stanowi ją jedynie utrata zatrudnienia. Również przebywanie przez skarżącego na urlopie bezpłatnym w okresie od 1.08.2018 r. do 14.08.2018 r. nie jest utratą dochodu w rozumieniu przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozpatrując skargę na rozstrzygniecie organu administracji ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.), co oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę wszystkie uchybienia postępowania, a nie tylko podniesione w skardze. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontroli sądu podane zostały decyzje wydane w trybie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U.2018.2220 ze zm., dalej jako u.ś.r.). Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 u.ś.r., prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674 zł. Jednak zgodnie z art. 5 ust. 3a u.ś.r., w przypadku gdy dochód rodziny przekracza ww. kwotę pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a tego przepisu. Wówczas zasiłek rodzinny i dodatki do niego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w wyżej cytowanym ust. 3a, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Cytowany art. 5 ust. 3a u.ś.r. wprowadza tzw. zasadę "złotówka za złotówkę" i obliguje organ w każdym przypadku do zweryfikowania wysokości przekroczenia progu dochodowego w proporcji do przysługujących rodzinie świadczeń. Takiej operacji dokonał organ I instancji, zawierając w uzasadnieniu decyzji szczegółowe ustalenia powyższej kwestii. Jednakże końcowe wnioski organów nie są trafne. Sporne jest ustalenie przez organ, że po stronie skarżącego nie doszło do utraty dochodu, co miałoby wpływ na spełnienie kryterium dochodowego. W ocenie sądu ten zarzut skargi jest trafny. Słuszne skarżący zwraca uwagę na swoją sytuację jako utratę dochodu. Jak wynika z akt sprawy od dnia 1 września 2018 r. skarżący z uwagi na stan zdrowia uzyskał zmianę warunków pracy w zakresie czasu pracy (na 1/2 etatu) i wysokości wynagrodzenia (1.050 zł brutto). Okoliczności te wskazują, że w istocie doszło do wypowiedzenia warunków pracy i płacy, inaczej wypowiedzenia zmieniającego, na co pośrednio wskazuje pismo pracodawcy skarżącego z dnia1.09 2018 roku, choć takiej terminologii nie użyto. W ocenie sądu organy w sposób nieuprawniony odmówiły znaczenia powyższym okolicznościom. Organy powołując się na zawarty w art. 3 pkt 23 u.ś.r. zamknięty katalog okoliczności, które w rozumieniu ustawy stanowią utratę dochodu uznały, że nie znajdują w sprawie zastosowania przepisy dotyczące utraty dochodu, bowiem jedynie całkowita utrata zatrudnienia o takowej stanowi. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zagadnieniem, które wymaga rozważenia w realiach rozpoznawanej sprawy jest więc wykładania pojęcia "utraty dochodu związana z utratą zatrudnienia". W orzecznictwie sądowym, które Sąd orzekający w pełni podziela, przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości, ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17, skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów". Pogląd ten skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni ten pogląd podziela, jak również pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r., II SA/Ol 293/19. WSA w Olsztynie orzekł, iż zmiana wysokości wynagrodzenia, nawet w razie utrzymania ciągłości stosunku pracy, może być odczytywana jako utrata dochodu w rozumieniu ustawy. Pogląd ten został wprawdzie wyrażony na kanwie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jednak uregulowania dotyczące dochodu są analogiczne. Takie rozumienie omawianego przepisu, w szczególności nakazujące uwzględnić utratę dochodu spowodowaną częściową utratą zatrudnienia znajduje również potwierdzenie w wykładni celowościowej. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, a zatem zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Z mocy ustawy podstawą przyznania świadczeń rodzinnych jest sytuacja dochodowa rodziny z roku poprzedzającego okres zasiłkowy o 10 miesięcy, a więc dość odległego okresu. W celu urealnienia sytuacji dochodowej wprowadzono 2 instytucje: dochodu utraconego i dochodu uzyskanego, definiując je na potrzeby ustawy. Ich jedynym celem jest urealnienie sytuacji dochodowej rodziny w dacie przyznania świadczenia. I przez pryzmat tego celu należy zawsze, w każdym stanie faktycznym odkodować znaczenie definicji legalnych – dochodu uzyskanego i dochodu utraconego. Powyższe również przemawia za tezą, że aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów. Zmiana warunków pracy i płacy (wypowiedzenie zmieniające) zawiera w sobie dwa elementy – rozwiązanie dotychczasowych zobowiązań stron stosunku pracy i ukształtowanie ich na nowo. Jeżeli zmiana ta oznacza nowe, niższe wynagrodzenie to w ocenie sądu należy je, zgodnie przytoczonymi wyżej celami regulacji, również traktować jako utratę dochodu związaną z utratą (częściową ) zatrudnienia. Takiej wykładni nie sprzeciwia się wszak brzmienie art. 2 pkt 23 lit.c ustawy, ograniczając się do wymienienia jako utraty dochodu utratę zatrudnienia. A zmiana warunków pracy i płacy z pewnością do tej kategorii się zalicza. Dlatego też w ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko Kolegium, że z utratą zatrudnienia mamy do czynienia wyłącznie w przypadku rozwiązania stosunku pracy, a nie zmianą jego wymiaru czy też zmianą wynagrodzenia. W każdym z przypadków, o których stanowi art. 5 ust. 4, 4a, 4b, 4c ustawy, weryfikacja dochodu na dzień przyznania świadczenia czy jego weryfikowania obejmować winna nie tylko weryfikację źródeł uzyskiwania dochodów, ale i jego wysokość. Innymi słowy w realiach art. 5 ust. 4 – 4c ustawy o świadczeniach rodzinnych istotne jest ustalenie wysokości dochodu na dzień orzekania. Tylko tak rozumiane uwzględnienie zmian w sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy i jego rodziny spełni zadanie urealnienia sytuacji dochodowej. Należy też z ostrożności procesowej zwrócić uwagę, że w sprawie, w związku ze wskazaną wykładnią dochodu utraconego nie ma zastosowania przepis art. 5 ust.4c u.ś.r., którego zresztą organy nie powołują jako podstawy rozstrzygnięcia. Również i tego uregulowania nie sposób interpretować w oderwaniu od przedstawionej wyżej wykładni pojęcia dochodu utraconego. Na marginesie warto zauważyć, że choć przepis ten wprowadza istotną zmianę w zasadach obliczania dochodów, brak pouczenia o jego treści zarówno w formularzu wniosku, jak i w decyzji. Jest to szczególnie niewłaściwe w sytuacji, gdy obszerna informacja w formularzu wniosku może sugerować, ze zawiera pełna informację istotną z punktu widzenia wnioskodawcy. Przypomnieć wypada, że organ winien zagwarantować stronie stosowne pouczenie nie tylko w formularzu, którego egzemplarzem strona nie dysponuje, ale i w decyzji. W sytuacji zatem, gdyby nawet uznać, ze mamy do czynienia e sanem faktycznym pisanym w art. 5 ut.4c u.ś.r., to nie sposób przypisać skarżącemu , że świadczenie pobrał nienależnie, wobec braku właściwego pouczenia. Mielibyśmy wówczas ewentualnie do czynienia ze świadczeniem nienależnym, ale nie nienależnie pobranym. Reasumując, chcąc zatem ponownie ustalać dochód rodziny skarżącego organy nie powinny abstrahować od faktu, że od września 2018 r. skarżący uzyskuje inny (niższy) dochód niż w 2017 r. Tym samym należało również uznać, że dokonana przez organy orzekające w sprawie niewłaściwa wykładnia art. 5 ust.4 w związku z art. 2 pkt 23 lit. c ustawy skutkowała nieprawidłowym ustaleniem dochodu rodziny skarżącego. Z powyższych względów sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracyjny zastosuje się do powyższej oceny prawnej, przeprowadzi ponownie rzetelne postępowanie wyjaśniające w zakresie dochodu rodziny wnioskodawcy, jak i dochodu utraconego i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z regulacją art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę datę, w której rozpatrywany będzie wniosek organ winien ustalić również, jak kształtowała się sytuacja dochodowa rodziny po lutym 2019 roku (data umowy zlecenia córki M.). Organ I instancji winien również zadbać o przekazanie zszytych, bądź zbindowanych dokumentów z ponumerowanymi stronami tworzącymi akta postępowania i złożyć egzemplarz odrębnie w każdej z nadesłanych do sądu spraw dc