II SA/Ol 293/19

Dnia 23 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Specjalistę w Wydziale Świadczeń Urzędu Miasta w "[...]", w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego – utrzymało decyzję będącą przedmiotem odwołania w mocy w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 24 sierpnia 2018 r. M. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie – A. P. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, przyznał M. M. świadczenie wychowawcze na córkę A. P., w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. W dniu 22 października 2018 r. do organu wpłynęła umowa zlecenia zawarta pomiędzy "[...]" a M. M. na wykonywanie określonych prac w okresie od 19 września 2018 r. do 18 października 2018 r. Następnie, dnia 29 listopada 2018 r. do organu wpłynęła umowa o pracę pomiędzy ww. stronami, zawarta na czas określony od 1 listopada 2018 r. do 31 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. organ wezwał M. M. do dostarczenia zaświadczenia bądź oświadczenia o dochodzie uzyskanym za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, tj. za październik 2018 r. z tytułu zatrudnienia w "[...]". Dnia 12 grudnia 2018 r. M. M. złożyła w organie oświadczenie, że dochód z tytułu zatrudnienia w "[...]" za październik 2018 r. wyniósł 2420,00 zł, koszty uzyskania przychodu - 429,50 zł, składka na ubezpieczenie społeczne - 272,49 zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne - 193,28 zł oraz zaliczka na podatek dochodowy - 143,00 zł. Wobec tego, pismem z dnia 13 grudnia 2018 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]" w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji uchylił decyzję z dnia "[...]" przyznającą prawo do świadczenia wychowawczego na A. P., na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie i szczegółowo przytoczył stan faktyczny sprawy. Podał, że 22 października 2018 r. dostarczono do siedziby organu umowę zlecenia, z której wynika, iż M. M. w okresie od 19 września 2018 r. do 18 października 2018 r. była zatrudniona w "[...]". Następnie w dniu 29 listopada 2018 r. do organu wpłynęła umowa o pracę na czas określony, z której wynika, że strona z dniem 1 listopada 2018 r. podjęła ponownie zatrudnienie w ww.. Powołując się na treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ wskazał, że należało dokonać ponownego przeliczenia dochodów rodziny. Wobec tego do średniomiesięcznego dochodu rodziny za 2017 r. (pomniejszonego o dochód utracony) w kwocie 450,00 zł, doliczono dochód uzyskany z tytułu podjętego przez stronę zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia z ww. szkołą od 19 września 2018 r. do 18 października 2018 r., w wysokości 1381,73 zł. Średni miesięczny dochód rodziny po uwzględnieniu dochodu utraconego i dochodu uzyskanego wyniósł 1831,73 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie daje kwotę 915,87zł. Organ powołał się na art. 27 ust. 1 oraz art. 18 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stwierdzając, że z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej spowodowaną uzyskaniem zatrudnienia, doszło do przekroczenia kryterium dochodowego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. M. wskazała, że jest matką samotnie wychowującą dziecko i pracuje na pół etatu. Uważa za niesprawiedliwe wyliczenie dochodu na obecny okres z umowy zlecenia. Zanim podjęła staż z urzędu pracy, Dyrektor "[...]" zobowiązał się zatrudnić ją, po zakończeniu stażu, na okres 1 miesiąca. Obecnie stanowisko pracy i czas pracy jest inny niż w umowie zlecenia. Tracąc pomoc finansową z Wydziału Świadczeń pozostaje jej kwota ok. 1250 zł (800 zł netto z umowy o pracę i 450 zł alimentów), a same wydatki na mieszkanie wynoszą miesięcznie ok. 550 zł. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", przytaczając treść art. 2 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2018, poz. 2134, ze zm., dalej jako: ustawa), Kolegium wskazało, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w trakcie okresu zasiłkowego, po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze na A. P., M. M. podjęła zatrudnienie w "[...]", na podstawie umowy zlecenia, zawartej na okres od 19 września 2018 r. do 18 października 2018 r., uzyskując z tego tytułu w październiku 2018 r. dochód w wysokości 2420,00 zł brutto (1381,73 zł netto). Spowodowało to zmianę sytuacji dochodowej strony, dającą podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji z dnia "[...]" w trybie przewidzianym wart. 27 ust. 1 u.ś.w. Przepis ten daje właściwemu organowi prawo do zmiany lub uchylenia bez zgody strony, ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Uzyskanie dochodu przez M. M. bez wątpienia wpłynęło na sytuację dochodową rodziny. Należało więc uznać, że organ I instancji przy weryfikowaniu dochodu M. M. prawidłowo uwzględnił dochód uzyskany z tytułu umowy zlecenia w wysokości 1381,73 zł netto. Prawidłowo również organ ustalił, że po uwzględnieniu dochodu z tytułu alimentów 450,00 zł, miesięczny dochód rodziny wyniósł 1831,73 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 915,86 zł. Jest to niewątpliwie kwota wyższa od ustawowego kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 3 u.ś.w., który stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Za niezasadny Kolegium uznało zarzut odwołania dotyczący aktualnej sytuacji dochodowej strony, spowodowanej utratą dochodu związaną z zakończeniem umowy zlecenia i uzyskaniem dochodu z tytułu stosunku pracy. Przytaczając treść art. 7 ust. 3a ustawy wskazano, że organ miał podstawę do uwzględnienia dochodu z umowy zlecenia, mimo że umowa ta wygasła z upływem okresu, na jaki została zawarta i nie uwzględnienia dochodu z tytułu umowy o pracę, ponieważ umowa o pracę została zawarta z tym samym pracodawcą w okresie krótszym niż 3 miesiące od utraty dochodu z tytułu umowy zlecenia. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium M. M. podniosła, że nie zgadza się z tym aby jednorazowa wypłata z tytułu zawartej umowy zlecenia miała wpływ na ustalenie jej całorocznego dochodu w taki sposób jaki to czyni organ I instancji. Przede wszystkim, ze złożonych dokumentów, wyraźnie wynika, że był to dochód jednorazowy i nie wynikał ze stosunku pracy, a wynikał z umowy zlecenia, która miała charakter jednorazowy (jednomiesięczny). Po umowie zlecenia została zatrudniona w miejscu wykonywania zlecenia na połowie etatu. Sposób ustalenia dochodu przez organ I instancji, w jej przypadku, jest niesprawiedliwy, a ustalenie go w ten sposób, w sposób oczywisty zmierza do odebrania jej przyznanego świadczenia wychowawczego na córkę. Ewidentnie ustalenia organu dotyczące sytuacji materialnej, pomimo iż wszystkie dochody są udokumentowane w sposób prawidłowy, będą odbiegać stanu rzeczywistego, który de facto będzie miał odzwierciedlenie chociażby w rozliczeniu rocznym. Dlatego powyższa sytuacja jest nie do zaakceptowania, bowiem powoduje, iż w sposób sztuczny przypisuje jej tzw. wyższą dochodowość niż jest ona faktycznie. Powyższe nie powinno być akceptowalne, bowiem w pierwszy rzędzie taka sytuacja odbije się negatywnie na sytuacji finansowej córki, na którą przecież jest przyznawane świadczenie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią pozostaje prawidłowość wyliczenia przez organy wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącej. Jest to niezbędne dla ustalenia, czy przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 800 zł. Przy czym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w sierpniu 2018 r., a więc na okres świadczeniowy 2018/2019 r. Zgodnie bowiem z art. 18 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustala się na okres dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego. Natomiast stosownie do brzmienia art. 2 pkt 2 i 4 ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochodu członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, naj jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a ustawy. Jednocześnie stosownie do regulacji art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy przewidziana została możliwość zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny polegająca na utracie i/lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego; utrata dochodu – stosownie do art. 2 pkt 19 lit c ustawy - oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W sprawie poza sporem jest, że skarżąca w okresie od 19 września 2018 r. do 18 października 2018 r. była zatrudniona w "[..]" na umowę zlecenie i osiągnęła dochód w wysokości 1381,73 zł netto. Następnie, z dniem 1 listopada 2018 r. podjęła ponownie zatrudnienie w ww. ‘[...]" na czas określony. W związku z tą kolejną umową uległo obniżeniu wynagrodzenie za pracę. Organy uznały, że nie doszło do utraty dochodu z tytułu zatrudnienia w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy, bowiem kolejna umowa została zawarta z tym samym pracodawcą (art. 7 ust. 3a). Zagadnieniem, które wymaga rozważenia w realiach rozpoznawanej sprawy jest więc wykładania pojęcia "utraty dochodu". W orzecznictwie sądowym, które Sąd orzekający w pełni podziela, przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17, skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów". Zatem o "utracie dochodu" należy mówić zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 ustawy to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzeń powodujących utratę dochodu (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18). Powyższe upoważnia do tezy, że przepis art. 2 pkt 19 ustawy nie może być wykładany literalnie. W kontekście problemu zmniejszenia wynagrodzenia nie mającego charakteru utraty zatrudnienia przyjęto, że wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r. sygn. I OSK 817/17, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18, W reasumpcji powyższego można rzec, że art. 7 ust. 3a ustawy wprowadza fikcję prawną braku utraty i uzyskania dochodu, czyli w istocie rzeczy domniemanie prawne niewzruszalne (praesumptio iuris ac de iure) i – co najistotniejsze - ogranicza się tylko do wskazanego w analizowanym przepisie interwału czasowego pomiędzy utratą, a uzyskaniem dochodu z wskazanych tamże tytułów. Natomiast hipoteza rzeczonego przepisu w ogóle nie odnosi się, w znaczeniu nie modyfikuje, instytucji utraty dochodu (art. 2 pkt 19 ustawy), czy też jego uzyskania (art. 2 pkt 20 ustawy). Skoro przywołane instytucje utraty i uzyskania dochodu są poza zakresem zainteresowania art. 7 ust. 3a ustawy, jako nie objęte jego hipotezą, to jakiekolwiek zmiana stanu faktycznego w zakresie utraty i uzyskania dochodu apriorycznie wyklucza stosowalność analizowanego artykułu. Zmiana wysokości wynagrodzenia, nawet w razie utrzymania ciągłości stosunku pracy może być zatem odczytywana jako utrata dochodu w rozumieniu art. 2 ust. 19 lit. c ustawy. Takie rozumienie omawianego przepisu znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, a zatem zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów (tak też NSA w ww. wyroku oraz por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1376/17, z 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 759/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 396/17, wyrok WSA w Olsztynie z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 217/17, wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2163/17, wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 330/18). W niniejszej sprawie skarżąca z chwilą zakończenia umowy zlecenia zawartej w pełnym wymiarze czasu pracy utraciła dochód w wysokości 1381,73 zł netto miesięcznie. Co istotne dochodu tego nie "uzyskała" podejmując od 1 listopada 2018 r. zatrudnienie u tego samego pracodawcy na podstawie umowy o pracę w wymiarze ½ etatu. Wobec powyższego, stanowisko Kolegium, że z uwagi na to, iż nie nastąpiła przerwa w zatrudnieniu skarżącej wynosząca u tego samego pracodawcy powyżej 3 miesięcy (uzasadniająca uznanie dochodu za utracony), to zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy, przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do oceny sytuacji dochodowej skarżącej, nie można uznać za prawidłowe. Stanowisko to uwzględnia bowiem jedynie brak przerwy w zatrudnieniu skarżącej powyżej 3 miesięcy, a w zupełności pomija fakt, że dochody osiągane przez skarżącą u tego samego pracodawcy w związku ze zmianą warunków zatrudnienia – nie są takie same – bo są mniejsze. Aby organ mógł zastosować przepis art. 7 ust. 3a ustawy musi zaistnieć nie tylko kontynuacja zatrudnienia u tego samego pracodawcy ale też kontynuacja w uzyskiwaniu dochodu. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżąca, jak wyżej podano, nie podjęła zatrudnienia u tego samego pracodawcy na tych samych warunkach i nie uzyskała dochodu w tej samej wysokości. Ustalając zatem dochód rodziny skarżącej nie można uwzględniać dochodu uzyskanego z tytułu umowy zlecenia, gdyż podpisując umowę o pracę na czas określony skarżąca nie uzyskała dochodu w dotychczasowej wysokości, który utraciła z chwilą rozpoczęcia pracy u tego pracodawcy na nowych warunkach zatrudnienia. Dokonana przez organy orzekające w sprawie niewłaściwa wykładnia art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. c/, art. 7 ust. 3a ustawy skutkowała nieprawidłowym ustaleniem dochodu rodziny skarżącej, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego. W związku z tym, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia tych norm przez organy obu instancji, sąd uchylił decyzje tych organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę, organ I instancji ponownie zbada przesłanki przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego, uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.