II SA/Łd 368/11

Dnia 9 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat S. P. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 3 pkt 1c, art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259), §1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071) odmówił J. K. przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności dla potrzebujących w miesiącu listopadzie 2010 roku. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, iż stosownie do art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organ ustalił, iż łączny dochód strony wynosi 823,82 zł i przekracza 150% kryterium dochodowego, co oznacza, iż nie ma podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego wniosku i przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dożywianie. Wyrażając swoje niezadowolenie z wydanej decyzji podkreślił, iż działania Urzędu Gminy są naganne gdyż nie dość, że urząd żąda płacenia podatków to jeszcze odmawia udzielenia pomocy, nadto w postępowaniu brał udział pracownik, który winien zostać z niego wyłączony. Odwołujący podkreślił, iż czuje się pokrzywdzony i oszukany. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na zasadność utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji Kolegium przytoczyło brzmienie przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji, dodatkowo przepisów art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej wskazało, iż przekazując odwołanie z aktami sprawy organ I instancji przesłał informację, z której wynika, iż w 2010 roku MOPS na realizację świadczeń finansowych z zakresu zasiłków celowych przeznaczonych dożywianie dysponował kwotą 2 925 873 zł, kwota wypłaconych zasiłków w okresie styczeń-listopad 2010 roku wyniosła 2 662 431,80 zł, natomiast liczba osób objętych pomocą w tej formie wynosiła 2 939 osób, średnia kwota zasiłku celowego wynosiła 160 zł. Łącznie MOPS przyznał 17 064 świadczeń z pomocy społecznej, zobowiązania ośrodka wynosiły łącznie 64 085 zł. Kolegium zgodziło się, iż sytuacja materialna i bytowa skarżącego jest trudna, że potrzebuje on pomocy z opieki społecznej. Zwróciło jednak uwagę, iż podejmując taką decyzję, poza trudną sytuacją materialną strony, organ musiał uwzględnić również fakt, iż środki finansowe, jakie posiada są ograniczone i należy je tak rozdysponować, aby nie pozbawić pomocy innych osób ubiegających się o nią i udzielić im tej pomocy chociażby w minimalnym zakresie. Nadto organ zauważył, iż zgodnie z art. 5 ust 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania "pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej". Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu 15 listopada 2010r., organ ustalił, że łączny dochód strony wynosi miesięcznie 823,82 zł (renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym) i przekracza 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W ocenie organu przekroczenie kryterium dochodowego powoduje, że skarżący, nie spełnia warunków formalnych do otrzymania pomocy o którą wnioskował. Reasumując Kolegium podkreśliło, że zasiłki celowe kierowane są przede wszystkim do osób i rodzin bez żadnego źródła dochodu, bądź o minimalnym dochodzie z przeznaczeniem na dożywianie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a nadto zaakcentował, iż prosił o skierowanie na bezpłatne posiłki w PKPS, a nie o zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności dla potrzebujących. Zdaniem strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło tej różnicy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa obligującym Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego stosownie do przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania J.K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w miesiącu listopadzie 2010 roku. W ocenie Sądu postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonych rozstrzygnięć przeprowadzone zostało z naruszeniem podstawowych zasad proceduralnych, a w konsekwencji także przepisów prawa materialnego. Na wstępie godzi się bowiem zauważyć, iż skarżący w oświadczeniu z dnia 15 listopada 2010r. wyraźnie wskazał, iż wnosi o pomoc żywieniową z PKPS – Polski Komitet Pomocy Społecznej. Przy czym już w piśmie z dnia 5 listopada 2010r. wskazywał m.in., iż usilnie dopomina się o skierowanie do PKPS celem zapewnienia posiłków. Z kolei w odwołaniu akcentując swoje potrzeby żywieniowe podkreślał, iż odmawia mu się skierowania na posiłki do PKPS. Tożsama argumentacja przedstawiona została w skardze. Niemniej jednak w toku całego postępowania organ nie podjął żadnych kroków celem wyjaśnienia faktycznego żądania strony i prowadził postępowanie z wniosku o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. W konsekwencji organ I instancji wydał decyzję opierając ją na przepisach ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję I instancji dodatkowo przywołało przepisy art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Nie ma wątpliwości, iż oba przywołane akty prawne umożliwiają przyznanie pomocy społecznej, niemniej jednak każdy z tych aktów przewiduje innego rodzaju pomoc, innego rodzaju zasiłek, czy pomoc rzeczową a przede wszystkim inne przesłanki uprawniające do ich przyznania. Oznacza to, iż przed wydaniem decyzji merytorycznej organ powinien był wyjaśnić istotę żądania skarżącego, czego nie uczynił i dopuścił się dowolnej interpretacji wniosku wszczynającego postępowania, które to działanie jest niedopuszczalne w świetle przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem zapominać o brzmieniu art. 61 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który wyznacza kierunek postępowania wobec złożonego żądania strony o jego wszczęcie. W przypadku wszczęcia postępowania z wniosku strony, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wynikające z niego żądanie, wyznacza zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ. Wniosek taki wyznacza granice sprawy administracyjnej, wyznacza zgłoszone do organu i mieszczące się w zakresie właściwości organu żądanie strony, o ile istnieje przy tym materialnoprawna podstawa do określenia uprawnień lub obowiązków strony w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uchybienia organów dopatrzeć należy się również w samych zaskarżonych decyzjach. Zwrócić należy również uwagę, iż lektura decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazuje, że organ I instancji skupił się na argumencie, iż faktyczny dochód strony przekracza 150 % kryterium dochodowego, zatem pomoc nie może być przyznana. Stosownie bowiem do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ ograniczył się zatem wyłącznie do cytowanej ustawy i możliwości pomocowych z niej wynikających. Dopiero organ odwoławczy przywołując ogólną charakterystykę pomocy społecznej jako instytucji polityki społecznej państwa, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, przywołał brzmienie przepisów art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Jednakże w zasadzie ograniczył się do zacytowania ich treści, bez wymaganej prawem ich analizy w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Działanie takie byłoby o tyle istotne, że stosownie do art. 41 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Istotne jest, iż cytowane unormowanie umożliwia przyznanie pomocy osobom, które przekraczają kryterium dochodowe, jak w przypadku strony. W tej sytuacji nie jest wystarczające przywołanie treści przepisów art. 39 i art. 41 w/w ustawy i lakoniczne stwierdzenie, iż owszem sytuacja strony jest ciężka, ale organ dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi. Organ nie przeprowadził analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego w świetle przesłanek tych norm prawnych, do czego był obowiązany w świetle podstawowych zasad określających cel jakiemu przyświecało uchwalenie ustawy o pomocy społecznej. W efekcie końcowym, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zasadza się na argumentacji dotyczącej przekroczenia kryterium dochodowego wynikającego z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Lektura całego dokumentu wskazuje jednak na jego dużą niespójność i brak konsekwencji w argumentacji, gdyż w zasadzie jest to zbitek informacji, pomiędzy którymi trudno znaleźć powiązanie i zależność. Należy natomiast pamiętać, iż fakt rozważania przesłanek przyznania świadczeń fakultatywnych, kiedy to organ działa w ramach uznania administracyjnego nie zwalnia go a wręcz obliguje do rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, ustalenia stanu faktycznego i rzeczywistego żądania strony, który odpowiada stanowi określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadą przekonywania wynikającą z art. 11 k.p.a. Mając na uwadze niespójne argumenty organu pokreślić również należy, iż sam fakt ograniczoności środków przeznaczanych na pomoc społeczną jest oczywisty i nie budzi wątpliwości. By odmówić udzielenia pomocy z tego powodu, organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy w wyniku której wykaże ich całkowity brak, bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju. W sprawach z zakresu pomocy społecznej pożądana jest szczególna staranność oraz dbałość o słuszny interes strony, albowiem stroną takiego postępowania jest zazwyczaj osoba, która często bez swej winy - nie radzi sobie z funkcjonowaniem w otaczającej rzeczywistości i dlatego w zaufaniu do organów administracji publicznej szuka u nich pomocy (wyrok WSA z dnia 27 stycznia 2010r., II SA/Gd 671/09, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 559724). Nie można również zapominać, iż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Kraków 2005, s. 183 i cytowane tam orzecznictwo). Konsekwencją takiego rozumienia zasady dwuinstancyjności jest to, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie wszystkich żądań i wniosków strony oraz ustosunkowanie się do tych żądań w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn.akt IV SA 385/87, publ. CAP 1987/21; wyrok NSA z dnia 1 marca 1995 r., sygn.akt SA/Wr 1980/94, dostępny Lex nr 26570). W toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien dokładnie ustalić przedmiot żądania strony, gdyż to właśnie ten przedmiot determinuje rodzaj prowadzonego postępowania i wskazuje na akt prawny, który stanie się podstawą decyzji merytorycznej. Prowadzone postępowanie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, które sporządzone zostanie w sposób jednoznacznie wskazujący tok rozumowania organu. Z tych wszystkich względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §18 ust.1 pkt 1 lit.c, §2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.). ar