II SA/Łd 374/05

Dnia 19 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 roku przy udziale sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania K. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta P. przez Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. umarzającą postępowanie w sprawie uprawnienia do zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2003r. do 30 kwietnia 2004r. z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. W sprawie ustalono, że w dniu 10 grudnia 2001r. K. K. wystąpiła do Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku stałego z tytułu opieki na niepełnosprawną córką. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. Kierownik Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. przyznał K. K. zasiłek stały od miesiąca stycznia 2002r. do grudnia 2002r. w wysokości 406 zł miesięcznie. W dniu 16 grudnia 2002r. K. K. ponownie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej zasiłku stałego. Do wniosku dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności wydane w dniu 19 listopada 2002r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. Zespół zaliczył córkę skarżącej do osób niepełnosprawnych na okres do 30 listopada 2003r. W orzeczeniu stwierdzono, że dziecko wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jednak nie wymaga konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Od powyższego orzeczenia K. K. wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a następnie do Sądu Rejonowego w P. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003r. Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. zawiesił postępowanie w sprawie przyznania K. K. zasiłku stałego do czasu rozstrzygnięcia odwołania K. K. od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2003r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie z dnia [...] stycznia 2003r. wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wyrokiem z dnia 8 października 2004r. sygn. akt. [...] Sąd Rejonowy Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2003r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2002r. w ten sposób, że zaliczył A. K. do osób niepełnosprawnych na okres do ukończenia 16 roku życia i stwierdził, że od listopada 2002r. wymaga konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. W dniu [...] listopada 2004r. na podstawie powyższego rozstrzygnięcia sądu Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zmienił swoje orzeczenie z dnia [...] maja 2003r. przyjmując, że córka skarżącej, jako osoba niepełnosprawna od listopada 2002r., wymaga konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego w dniu 8 listopada 2004r. K. K. wniosła o przyznanie i wypłacenie zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2003r. do 30 kwietnia 2004r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. na podstawie art. 61 § 1 kpa wszczął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie uprawnienia do zasiłku z tytułu opieki nad niepełnosprawną A. za okres od 1 stycznia 2003r. do 30 kwietnia 2004r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że od 1 maja 2004r. obowiązuje ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r., która ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie (art. 150). Nowa ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje świadczenia, którego domaga się skarżąca, zatem w ocenie organu I instancji postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła K. K. W odwołaniu stwierdziła, że zgodnie z treścią wyroku Sądu Rejonowego w P. od listopada 2002r. spełnia wszystkie ustawowe kryteria konieczne do uzyskania zasiłku stałego. Wobec powyższego, zdaniem K. K., organ administracji powinien uwzględniając zasady współżycia społecznego oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych i samorządowych wypłacić jej żądane świadczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2005r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, stanowił przepis art. 27 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm. ), która utraciła moc z dniem l maja 2004r. Z tym dniem weszła w życie nowa ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), która nie przewiduje zasiłków stałych, o których mowa wyżej. Taki rodzaj świadczeń z dniem l maja 2004r. nie istnieje, wobec czego brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie zasiłku stałego z pomocy społecznej. Instytucja zasiłku stałego, o którym była mowa w art. 27 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej, od l maja 2004r. została zastąpiona przez świadczenie pielęgnacyjne przyznawane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Ustawa ta jednak nie daje możliwości orzekania w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych za "okres wsteczny". Wobec powyższego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze powtórzyła argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania oraz stwierdziła, że decyzje organów administracji naruszają jej słuszny interes oraz zasady współżycia społecznego. Skarżąca wyjaśniła, że zmiana przepisów nie może naruszać powyższych zasad. Zatem skoro już zmiana nastąpiła, to w ocenie skarżącej, powinna ona uzyskać stosowne odszkodowanie za utracone świadczenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie ma podstaw prawnych do zastosowania zasad współżycia społecznego. Zgodnie z przedstawionym orzecznictwem nie mogą one być podstawą decyzji administracyjnej ani skargi sądowej, nie mogą także modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. ( tekst jedn. Dz.U. nr 64 z 1998r., poz. 414 ze zm. ), obowiązującej do dnia 30 kwietnia 2004r. zasiłek stały przysługuje osobie zdolnej do pracy , lecz nie pozostającej w zatrudnieniu ze względu na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji, polegającej na bezpośredniej, osobistej pielęgnacji i systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym, jeżeli dochód rodziny nie przekracza półtorakrotnego dochodu określonego zgodnie z art. 4, a dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność wraz ze wskazaniami, o których mowa w art. 6 b ust. 3 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz.U. nr 123, poz. 776 ze zm. ) W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego zmianie uległ stan prawny, regulujący kwestie świadczeń z pomocy społecznej. Z dniem 1 maja 2004r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. Nr 64, poz. 593 ), zastępując poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Ustawa ta nie przewiduje świadczenia w formie zasiłku stałego w sytuacji, o której była mowa we wskazanym wyżej art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. W przedmiotowej sprawie spór dotyczy zatem kwestii, jakie przepisy prawa materialnego dotyczącego zasiłku stałego należy stosować. W myśl art. 150 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc przed dniem 1 maja 2004r., stosuje się jej przepisy. Faktem jest, iż w postępowaniu administracyjnym sprawa jest "niezakończona" do czasu ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Jednakże wykładnia tego przepisu, który ma charakter intertemporalny, powinna być dokonywana z uwzględnieniem zasady lex retro non agit ( niedziałania prawa wstecz ) oraz zasady ochrony praw nabytych. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada niedziałania prawa wstecz stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z demokratycznego państwa prawnego. Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym został ustalony na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca. Treścią tej zasady jest "zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego". U podstaw natomiast ochrony praw nabytych leży pewność i stabilność prawa. ( por. orzeczenie Trybunału konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992r. sygn. akt K. 15/91, OTK w latach 1985-1995, t. III, poz. 8 ). Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych ostatecznie decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte w drodze in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie ( orzeczenie TK z 11 lutego 1992r. sygn. K 14/91 – OTK 1992/1/7 ). Odstępstwo od powyższych zasad powinno być usprawiedliwione szczególnymi względami. To, czy z brzmienia ustawy wynika jej moc wsteczna, należy ustalać za pomocą ogólnych reguł interpretacyjnych. Niedopuszczalna jest jednak interpretacja rozszerzająca przepisów prawnych, będących wyrazem retroakcji ( por. wyrok SN z dnia 17 czerwca 1966r. III CZP 34/66, OSN 1966/5/208) . W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy z 12 marca 2004r., obowiązującej od 1 maja 2004r. do oceny uprawnień skarżącej dotyczących okresu od 1 stycznia 2003r. do 30 kwietnia 2004r. Ocena stanu faktycznego, obejmująca powyższy okres powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Skarżąca złożyła bowiem wniosek o przyznanie jej zasiłku stałego w grudniu 2002r. Sąd Rejonowy w P. wyrokiem z dnia 8 października 2004r. zaliczył córkę skarżącej do osób niepełnosprawnych na okres do ukończenia 16 roku życia i stwierdził, że od listopada 2002r. wymaga ona konieczności stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec powyższego skarżąca już w grudniu 2002r., kiedy składała wniosek, spełniła ustawowe przesłanki do uzyskania zasiłku stałego, nabywając prawo do tej formy pomocy przez okres wskazany w skardze. Zastosowanie natomiast przepisów ustawy obowiązującej obecnie, do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie doprowadziłoby do sytuacji niezgodnej z prawem, mianowicie skarżąca mimo spełnienia warunków do otrzymania świadczenia, nie uzyskałaby pomocy finansowej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na treść kwestionowanej decyzji ( umorzenie postępowania ) Sąd nie wydawał rozstrzygnięcia w trybie art. 152 p.p.s.a. Na zakończenie powyższych rozważań należy jeszcze dodatkowo zwrócić uwagę, iż organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] grudnia 2004r. na podstawie art. 61 § 1 kpa o "wszczęciu postępowania", które faktycznie zostało wszczęte w dniu 16 grudnia 2002r. poprzez złożenie przez K. K. wniosku o zasiłek ( art. 61 § 3 kpa ), winien w to miejsce wydać postanowienie w oparciu o art. 97 § 2 kpa o podjęciu zawieszonego postępowania.