II SA/Łd 376/11

Dnia 13 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Starosta [...]] na podstawie art. 104, art. 108 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 8 ust. 1, art. 79, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U., Nr 127, poz. 1055), uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustalania warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka oraz osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej, w sprawie D.W. i J.W., ustalił poczynając od dnia 1 października 2010r. odpłatność miesięczną strony w wysokości 531,28 zł za pobyt dzieci D. W. i J. W. w rodzinie zastępczej. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż stosownie do art. 79 ustawy o pomocy społecznej, za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej opłatę do wysokości miesięcznej pomocy na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą solidarnie rodzice, natomiast ustalając wysokość tej opłaty uwzględnia się ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Dalej organ podał, iż mając na uwadze przytoczone uregulowanie w dniu 11 października 2010r. przeprowadził wywiad środowiskowy ustalając, iż T. W. mieszka wspólnie z matką oraz dwóją dzieci, jednakże prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, uzyskując dochód w wysokości 2 070,83 zł, który przekracza kryterium dochodowe. Sprecyzował, iż kryterium dochodowe określone zostało zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej i wynosi 477 zł. Reasumując organ wskazał, iż fakt przekroczenia kryterium dochodowego uzasadnia naliczenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 531,28 zł. W terminie prawem przewidzianym T. W. złożył odwołanie wskazując, iż do 10 każdego miesiąca płaci na syna T. W. dobrowolnie alimenty w wysokości 200 zł, zaś na córkę J. W. i syna D.W.o po 50 zł miesięcznie, na okoliczność tę złożył kserokopię przekazów oraz oświadczenie babki L. W., która jest ustanowiona rodziną zastępczą dla D.W. i J. Dodatkowo odwołujący wskazał, iż spłaca zadłużenie w Funduszu Alimentacyjnym w wysokości 230 zł miesięcznie oraz kredyt w wysokości 150 zł miesięcznie, co potwierdził kserokopiami odpowiednich dokumentów. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na prawidłowe stanowisko wywiedzione przez organ I instancji Kolegium przywołało normy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia dodatkowo wyjaśniając, iż stosownie do uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. z obowiązku ponoszenia opłaty całkowicie zwolnienia są rodzice, których miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast w wyjątkowych sytuacjach, określonych w art. 7 w/w ustawy np. ubóstwa, sieroctwa, bezdomności (...) rodzice mogą zostać okresowo zwolnieni, na ich wniosek lub z urzędu, całkowicie lub częściowo z ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Kolegium przypomniało, iż zobowiązany jest ojcem trójki dzieci, syn T. W. mieszka w rodzinie zastępczej u Z. K., natomiast córka J. W. i syn D. W. u babki L. W. Wskazując na ustalenia wywiadu środowiskowego Kolegium podało, iż wprawdzie strona oświadczyła, że płaci dobrowolnie alimenty na każde dziecko, jednakże okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w orzeczeniu sądowym, umowie zawartej pomiędzy stroną a rodziną zastępczą i dlatego też kwoty te nie mają wpływu na wysokość ustalonego dochodu strony. Organ wykluczył uznanie za alimenty płaconych dobrowolnie kwot i podał, iż traktowane są jako darowizny. Kończąc wskazał, iż zgodnie z § 4 załącznika do uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...]r., jeżeli dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe rodziny, nalicza się rodzicom opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej według wzoru: [opłata =(dochód – kryterium dochodowe) : liczbę osób w rodzinie łącznie z dzieckiem przebywającym w rodzinie zastępczej]. I w oparciu o takie wyliczenie organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę za pobyt dzieci w rodzinie zastępczej na kwotę 531,28 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T. W. zarzucił naruszenie art. 79 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie sytuacji rodzinnej, majątkowej oraz dochodowej strony, pominięcie zobowiązań finansowych wobec ZUS, zobowiązań kredytowych oraz alimentów. Nadto naruszenie przepisów procedury, w szczególności art. 7, art. 75, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, art. 107 §3 w związku z art. 75 § 1 i art. 84 k.p.a poprzez przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi T. W. powtórzył, iż jest ojcem trójki dzieci, D. i J.W. pozostają w rodzinie zastępczej u babki L. W., matki skarżącego, natomiast syn T.W. w rodzinie zastępczej u Z. K. prababki matki. Podkreślił, iż od wielu lat regularnie przekazuje na D. i J. po 50 zł miesięcznie, zaś na T. 200 zł miesięcznie, nadto spłaca regularnie należności z tytułu zadłużenia w Funduszu Alimentacyjnym miesięczna rata wynosi 230 zł, wierzytelności kredytowe w wysokości 150 zł miesięcznie. Skarżący oświadczył, iż zatrudniony jest na czas określony do dnia 31 października 2011r. z miesięcznym uposażeniem w wysokości około 1 600 zł, jednak wysokość uposażenia zależy od ilości godzin nadliczbowych zatem nie otrzymuje stałej kwoty wynagrodzenia, jest ono zmienne poczynając od kwoty 1 440 zł miesięcznie. Skarżący podkreślił, iż obowiązek alimentacyjny rodzica wobec dzieci wynika z ustawy i nie ma potrzeby by zawierać na tę okoliczność jakąkolwiek umowę czy dysponować orzeczeniem sądu, zatem uiszczane dobrowolnie kwoty winny zostać uwzględnione przy obliczaniu dochodu. Zwrócił uwagę, iż przy wyliczeniu wysokości opłaty organ przyjął liczbę osób w rodzinie łącznie z dzieckiem w rodzinie zastępczej jako 3, tymczasem właściwe byłoby przyjęcie 4 osób, skarżący niewątpliwie posiada bowiem trójkę dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona jak również poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa obligującym Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego stosownie do przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dzieci J. W. i D. W. w rodzinie zastępczej. Materialnoprawnej podstawy przywołanych rozstrzygnięć upatrywać należy w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w szczególności w przepisie art. 79 w/w ustawy. Stosownie do wskazanej normy prawnej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oraz osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 78 ust. 5 ustawy, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą solidarnie rodzice. Starosta, ustalając wysokość opłaty rodziców dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej, uwzględnia ich sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową (ust.3). Przy czym unormowanie powyższe ma zastosowanie również w stosunku do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub rodziców, którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (ust. 4). Rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat, o których mowa w ust. 1 (ust. 6). Istotne jest, iż zarówno decyzja o ustaleniu opłaty, jak i w przedmiocie zwolnienia lub odstąpienia od ustalenia opłaty, ma charakter uznaniowy, a zatem nie opiera się na sztywnych kryteriach normatywnych. Uznanie administracyjne nie może jednak nosić cech dowolności, lecz winno zasadzać się na wyraźnie sformułowanych, racjonalnych przesłankach. Oznacza to m.in., że organ decyzyjny musi uwzględniać stan rzeczy wywołany jego ewentualnymi wcześniejszymi działaniami. Poczynić ustalenia, czy skarżący wcześniej był częściowo lub całkowicie zwolniony z omawianej odpłatności, bądź czy w ogóle odstąpiono od opłaty. Obciążenie skarżącego odpłatnością byłoby uzasadnione tylko w razie wykazania, że jego sytuacja, w granicach określonych w art. 79 ust. 3 i 5 u.p.s., się poprawiła. Wysokość opłaty musiałaby z kolei pozostawać w rozsądnej proporcji do tej poprawy. Decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej winna być rezultatem analizy wszystkich uwarunkowań i okoliczności faktycznych i prawnych składających się na sytuację rodziców dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Nie może stanowić "wypadkowej" algorytmu matematycznego, gdyż stanowiłaby zaprzeczenie woli ustawodawcy nakazującego uwzględniać "sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008r., IV SA/Wr 80/08, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 494089). Analiza akt administracyjnych sprawy, zebranego materiału dowodowego a przede wszystkim lektura uzasadnień zaskarżonych decyzji pozwala Sądowi na stwierdzenie, iż organy dokonały wadliwej wykładni przytoczonych przepisów prawa. Godzi się wskazać, iż stosownie do art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Dla potrzeb kontrolowanej sprawy aktem takim jest uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustalania warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka oraz osoby pełnoletniej w rodzinie zastępczej. Zwrócić należy uwagę na §4 w/w uchwały, gdzie wskazano, iż jeżeli dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe rodziny, nalicza się rodzicom opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej według wzoru: [opłata = (dochód – kryterium dochodowe) : liczbę osób w rodzinie łącznie z dzieckiem przebywającym w rodzinie zastępczej]. W przedmiotowym akcie Rada Powiatu [...] posłużyła się pojęciem "dochodu rodziny" i sprecyzowała, iż uwzględnia się liczbę osób w rodzinie łącznie z dzieckiem przebywającym w rodzinie zastępczej. Z kolei stosownie do art. 6 pkt 14 w/w ustawy pod pojęciem "rodziny" należy rozumieć osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Uwzględniając powyższe organ administracji przyjął, iż liczba osób w rodzinie to skarżący i dwójka dzieci przebywających w rodzinie zastępczej, których sprawa dotyczy. Mając na względzie przywołaną definicję ustawową osoby te są niewątpliwie spokrewnione, zamieszkują z sobą a raczej w tym samym mieszkaniu, niewątpliwie nie gospodarują razem, gdyż skarżący prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i brak tych elementów nie wykluczył dwójki dzieci z rodziny strony. W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z organem, który wykluczył z rodziny skarżącego jego drugiego syna, który również przebywa w rodzinie zastępczej. Oczywiście niniejsza sprawa nie dotyczy ustalenia opłaty za pobyt syna T. W. w rodzinie zastępczej, nie zmienia to jednak faktu, iż pozostaje on członkiem rodziny skarżącego, a skoro tak to organ powinien był ustalając liczbę osób w rodzinie skarżącego przyjąć, iż zobowiązany jest ojcem trójki dzieci. Bez wpływu pozostaje bowiem, iż drugi syn strony ma inną matkę, jak również fakt przebywania w innej rodzinie zastępczej. W przeciwnym razie doszłoby do sytuacji kiedy to w zależności od przedmiotu sprawy, skarżący legitymowałby się zmienną liczbą osób, członków rodziny. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się z organami administracji również co do sposobu wyliczenia dochodu skarżącego. W myśl przepisu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Warto zauważyć, iż w cytowanym przepisie ustawodawca nie dookreślił z jakiego źródła mają pochodzić alimenty świadczone na rzecz innych osób, jakie mają mieć oparcie w przepisach prawa i jak mają być reglamentowane. Oznacza to, iż kwoty dobrowolnie uiszczanych alimentów winny być doliczone do dochodu strony. Tym bardziej, iż przepis art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) statuuje, iż obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny wynika wprost z ustawy, a skoro tak strona nie musi legitymować się odpowiednim orzeczeniem sądowym czy umową cywilnoprawną. Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, jak i w następstwie dochodzenia ich przed sądem. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, gdzie czytamy wprost, iż przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej również nie określa (nawet dla celów dowodowych) w jakiej formie mają być ustalone alimenty, które odlicza się od dochodu. W tej sytuacji stanowisko, że przez umowę o alimenty należy rozumieć umowę zawartą przez strony i zatwierdzoną przez właściwy sąd rodzinny należy uznać za błędne (wyrok NSA z dnia 14 maja 2008r., I OSK 1195/07, niepubl., Lex nr 470175). Z kolei w wyroku z dnia 15 września 2009r., I OSK 94/09 (dostępny Lex nr 580285) Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się wprost, iż przepis art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej mówi wyraźnie o alimentach świadczonych na rzecz innych osób, nie precyzując czy świadczenie to ma być dobrowolne czy nie, a także czy mają to być alimenty bieżące czy zaległe. Stanowi on, że przychód ma być pomniejszony o alimenty, żadnych wyłączeń z pomniejszenia ustawodawca nie przewidział. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, iż do dochodu skarżącego winny być doliczone dobrowolnie przez niego uiszczane na rzecz dzieci alimenty, których wpłaty zostały potwierdzone przez osoby sprawujące rolę rodzin zastępczych. Obecnie wyliczona kwota dochodu strony skarżącej wynikała zatem z błędnej wykładni przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Reasumując, w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy obowiązane są uwzględnić wyrażone poglądy prawne. Winny również pamiętać, iż owszem decyzja wydana na podstawie art. 79 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, zatem organy zobligowane są należycie przeanalizować sytuację rodzinną i majątkową strony. Weryfikując czy ustalenie opłaty w danej kwocie nie spowoduje, iż sam zobowiązany zmuszony będzie do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, nie taka bowiem była intencja ustawodawcy. Nie jest zatem dopuszczalne ograniczenie się do matematycznego wyliczenia, konieczna jest analiza jaki wpływ na sytuację rodzinną i majątkową strony będzie miało uiszczenie opłaty w danej kwocie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. ar