II SA/Łd 378/10

Dnia 9 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...], umarzającej w trybie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania przez M. Ż. budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 742 położonej w O. przy ul. A 61a - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpoznania. W jej uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że na wniosek A. K. PINB wszczął postępowanie dotyczące legalności wybudowania budynku mieszkalnego z zatwierdzonym projektem budowlanym na wskazanej wyżej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] organ I instancji umorzył przedmiotowe postępowanie uznając, że stan prawny pomiędzy nieruchomościami o nr ewid. 739 i 742 jest nieuregulowany, zaś w dacie budowy spornego budynku mieszkalnego działka nr ewid. 739 nie była zabudowana. W odwołaniu od tej decyzji A. K. zarzucił PINB brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności uchylenie się od zebrania kompletnego materiału dowodowego. W aktach sprawy brak jest bowiem pozwolenia na budowę, szczegółowego projektu budowlanego, mapki zasadniczej wraz planem zagospodarowania terenu, rysunku projektu przyziemia wraz z wrysowanymi otworami okiennymi w ścianach. Brak tych dokumentów stanowi - w przekonaniu odwołującego - o samowoli budowlanej popełnionej przez M. Ż.. Analizując zgromadzony przez PINB materiał dowodowy organ odwoławczy, na podstawie protokółu oględzin nieruchomości M. Ż. z dnia 10 lutego 2009 r., stwierdził, że na działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej "zblokowany" z budynkiem T. M. o wymiarach 9,78 m x 12,48 m. Budynek usytuowany jest w odległości 2,90 m i 3,45 m od nieruchomości A. K.. W ścianie budynku od strony A. K. znajduje się sześć otworów okiennych (dwa w poziomie piwnic, cztery w poziomie parteru). W trakcie oględzin M. Ż. odmówiła przedłożenia dokumentów związanych z budynkiem, twierdząc, że udostępniła je podczas kontroli PINB w dniu 18 września 2006 r. Nadto wskazała, iż jest zameldowana w budynku od 13 listopada 1978 r., a budynek został wybudowany w latach 1977-1978. W ocenie WINB z akt sprawy nie wynika na podstawie, jakich dowodów organ I instancji ustalił numer decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku (decyzja z dnia 10 marca 1977 r. nr [...]), zwłaszcza, że z późniejszych pism wynika, iż w archiwach nie odnaleziono dokumentów dotyczących spornego budynku. Co więcej, w sytuacji, gdy M. Ż. odmówiła udostępnienia dokumentacji budowlanej, to obowiązkiem organu I instancji było wezwanie jej w trybie art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego do przedłożenia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Brak tych dokumentów uniemożliwia ustalenie faktycznej daty budowy budynku oraz ocenę jego legalności, a w szczególności to, czy powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przekonaniu WINB organ I instancji nieprawidłowo ustalił również katalog stron przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielem działki jest nie tylko odwołujący, ale także jego żona K. K., nadto budynek, którego dotyczy postępowanie stanowi zabudowę bliźniaczą, co oznacza że stronami postępowania powinni być również właściciele nieruchomości sąsiedniej. Ponadto z wypisu z rejestru gruntów, aktualnego na dzień 21 stycznia 2009 r., wynika, że właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek, jest J. Ż., zaś w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o utracie przez niego przymiotu strony. Wobec powyższych uchybień zasadnym było - w ocenie WINB - uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż umorzenie postępowania w sprawie było co najmniej przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Ż. podniosła między innymi, że w sentencji decyzji organ powinien wskazać jej nieżyjącego od 1983 r. męża J. Ż., z którym wspólnie budowała dom. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest wadliwa i z uwagi na rażące błędy powinna zostać unieważniona. Nadto w skardze strona podniosła zarzut, że domaganie się od niej przedłożenia pozwolenia na budowę jest bezpodstawne i nosi znamiona szykanowania jej osoby. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 wymienionej ustawy ). Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki. Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ). Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi z kolei w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia kwestionowanego aktu, sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu i w sposób określony w cytowanym przepisie. Jednocześnie sąd podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co do istotnych błędów, których dopuścił się organ I instancji, a w konsekwencji - co do konieczności wyeliminowania decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, iż organ odwoławczy - stosownie do treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako k.p.a., może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pominiętym jako strona, przewidziany art. 15 k.p.a., dwuinstancyjny tryb postępowania. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2008r. sygn. II GSK 88/08 – LEX nr 483732. W przedmiotowej sprawie sąd podziela stanowisko wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił krąg osób, które winny, jako strony - z uwagi na posiadanie interesu prawnego, brać udział w niniejszym postępowaniu, co jest dostateczną przesłanką do stwierdzenia, że zachodziła konieczność wydania decyzji kasacyjnej. Organ I instancji prowadził bowiem postępowanie jedynie z udziałem A. K. i M. Ż., w sytuacji gdy z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż właścicielami nieruchomości, którym służy przymiot strony winny być dodatkowe osoby, jak K. K., T. i L. M. oraz następcy prawni J. Ż., skoro z oświadczenia skarżącej wynika, iż jej mąż, który był współinwestorem, nie żyje. Pominięcie tych osób doprowadziło do naruszenia art. 28 i 8-10 k.p.a. Sąd podziela ponadto zarzut organu odwoławczego pod adresem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że realizacja inwestycji dokonana przez M. i J. Ż. była zgodna z obowiązującymi przepisami. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, iż skarżąca w toku przeprowadzonego postępowania nie legitymowała się żadnymi dokumentami potwierdzającymi legalność budowy budynku mieszkalnego. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 10 lutego 2009r. oświadczyła, iż nie przedłoży kontrolującym żadnych dokumentów związanych z przedmiotowym budynkiem, tj. pozwolenia na budowę, projektu budowlanego, dziennika budowy, zawiadomienia o zakończeniu budowy, ponieważ dokumenty te przedstawiała już w dniu 18 września organom nadzoru budowlanego w O. Oświadczenie takie nie mogło być podstawą do przyjęcia, iż obiekt zrealizowano zgodnie z obowiązującymi w okresie budowy przepisami. Organ winien bowiem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, kiedy inwestycja została zrealizowana, czy inwestor legitymował się pozwoleniem na budowę, czy w trakcie realizacji obiektu nie doszło do odstępstw od tego pozwolenia i dopiero wówczas ewentualnie prowadzić postępowanie naprawcze. Niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności doprowadziło do naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego ( ar. 80 kpa ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( art. 77 § 1 k.p.a. ), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2007r. sygn. II SA/Gl 642/07 – LEX nr 445355 ). Dlatego też zgodzić się należy ze stanowiskiem wynikającym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż umorzenie postępowania przez organ I instancji, jako bezprzedmiotowego, było co najmniej przedwczesne. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż decyzja kasacyjna wydana w dniu [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie narusza prawa w sposób pozwalający na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego i dlatego też skarga M. Ż. została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.