II SA/Łd 378/16

Dnia 8 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Gminy Aleksandrów z dnia 20 grudnia 2012 roku nr XX/121/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Aleksandrów 1) stwierdza nieważność § 20 ust. 1 punkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w pozostałym zakresie. a.bł. Prokurator Rejonowy w Opocznie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę nr XX/121/2012 Rady Gminy Aleksandrów z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Aleksandrów, zarzucając podjęcie jej z rażącym naruszeniem prawa, poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1593 ze zm.) - dalej w skrócie "ustawa", poprzez: 1. nałożenie w § 17 na właścicieli nieruchomości nieskanalizowanych i niewyposażonych w przyzagrodową oczyszczalnię ścieków obowiązku systematycznego opróżniania zbiorników bezodpływowych /szamb/ z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia oraz wylewania się nieczystości na powierzchnię gruntu, nie rzadziej niż raz na 4 miesiące, 2. wprowadzenie w § 20 ust. 1 pkt 2 uchwały zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., 3. wprowadzenie w § 20 ust. 1 pkt 3 uchwały zakazu wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownice dla dzieci. Motywując skargę Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata, nie wymieniając go z nazwy i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych sytuacji. Ponadto o takim charakterze uchwały decyduje wprost zapis ustawy w jej art. 4. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada powyższa znajduje również potwierdzenie w art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowiące w innych sprawach zastrzeżone umowami do kompetencji rady gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Rada Gminy wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest do ścisłego uwzględniania wytycznych zawartych w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Prokuratora przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co powinien zawierać taki regulamin. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy podobnie, jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym jak i z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, które obliguje organ nadzoru do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części. Zdaniem Prokuratora regulacja § 17 uchwały wykracza poza delegację ustawową, gdyż ustawa w art. 5 ust. 1 pkt 3b nałożyła obowiązek odpowiedniego zachowania się właścicieli nieruchomości. Przepis ten narzuca pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Rada Gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierające takie unormowania, jako istotne naruszenie prawa, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada Gminy w Aleksandrowie wprowadziła również w § 20 ust. 1 pkt 2 uchwały zakaz wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. oraz w § 20 ust. 1 pkt 3 uchwały zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy jednoznacznie wynika, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Aleksandrów wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi zauważyła, że działania Rady Gminy miały oparcie w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy i - w jej ocenie - nie została naruszona materia ustawowa. Jeśli zaś chodzi o zarzuty drugi i trzeci, to Rada Gminy stoi na stanowisku, że nie są to zakazy nałożone na właścicieli zwierząt, tylko są to pożądane zasady zachowania w określonych miejscach, które z uwagi na utrwalone zasady współżycia społecznego wymagają szczególnej ostrożności w ich ukształtowaniu. Zatem kwestionowane regulacje nie przekraczają ustawowego upoważnienia. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może być aktem pozornym, gdyż przestałby spełniać swoją rolę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddano uchwałę nr XX/121/2012 Rady Gminy Aleksandrów z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Aleksandrów, będącą niewątpliwie aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. W myśl art. 4. u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2). Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem są chociażby wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 (Lex nr 1291950), 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 (Lex nr 597353), Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13 (Lex nr 1414568), 3 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 507/13 (Lex nr 1382963), Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 238/13 (Lex nr 1316984), Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14 (Lex nr 1519836), Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1299/10 (Lex nr 752008), Łodzi z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 239/10 (Lex nr 667661). Warto w tym miejscu przywołać wyrok z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (publ. G. Prawna 2014/175/7). Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. W rozpoznawanej sprawie sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały podzielił częściowo stanowisko Prokuratora i doszedł do przekonania, że Rada Gminy Aleksandrów w przepisie w § 20 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z regulacji tej wynika, że uprawnieniem legislacyjnym rady gminy jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale wyłącznie takich obowiązków, które dotyczą po pierwsze: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a po drugie: ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednakże z powyższego przepisu w żadnym wypadku nie można wyprowadzać bezwzględnego zakazu wpuszczania, czy wprowadzania psów lub innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej i na tereny rekreacyjne - placów gier i zabaw oraz piaskownice dla dzieci. Tym samym zapisy § 20 ust. 1 pkt 2 i 3 regulaminu nie znajdują swojej podstawy w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co niejednokrotnie potwierdziło orzecznictwo sądów administracyjnych. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do sformułowania definitywnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz - jak już zostało wspomniane - do określenia obowiązków ich właścicieli w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 789/13 oraz z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 507/13, we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 153/14, Łodzi z dnia: 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 692/15, 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 434/15, 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 1117/15 - dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd nie podzielił natomiast zarzutu Prokuratora w odniesieniu do § 17 regulaminu nakładającego na właścicieli nieruchomości nieskanalizowanych i niewyposażonych w przyzagrodową oczyszczalnię ścieków obowiązku systematycznego opróżniania zbiorników bezodpływowych /szamb/ z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia oraz wylewania się nieczystości na powierzchnię gruntu, nie rzadziej niż raz na 4 miesiące. Zdaniem Prokuratora regulacja tego przepisu wykracza poza delegację ustawową, gdyż ustawa w art. 5 ust. 1 pkt 3 b nałożyła obowiązek odpowiedniego zachowania się właścicieli nieruchomości. Przepis ten narzuca pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. W ocenie Prokuratora Rada Gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierające takie unormowania, jako istotne naruszenie prawa, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Powołany powyżej przepis art. 4 ust. 2 pk 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnia uchwałodawcę do uregulowania w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Zawarte w § 17 regulaminu unormowanie nakładającego na właścicieli nieruchomości nieskanalizowanych i niewyposażonych w przyzagrodową oczyszczalnię ścieków obowiązku systematycznego opróżniania zbiorników bezodpływowych /szamb/ z częstotliwością zapewniającą niedopuszczenie do ich przepełnienia oraz wylewania się nieczystości na powierzchnię gruntu, nie rzadziej niż raz na 4 miesiące jest w ocenie sądu koniecznym rozwinięciem i wyrazem konkretyzacji ustawowego obowiązku, w przeciwnym wypadku zapis ten byłby martwy. Unormowanie to nie stanowi również powtórzenia zapisu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 b ustawy, który jest przepisem określającym obowiązki właścicieli nieruchomości w sposób ogólnikowy i nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z delegacją zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy. Z tego też powodu zarzut Prokuratora podniesiony pod adresem § 17 regulaminu sąd ocenił jako nieuzasadniony. Podsumowując, sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała dotknięta jest wadą nieważności w § 20 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W punkcie drugim sentencji wyroku sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie z uwagi na jej bezzasadność. a.tp.