II SA/Łd 379/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. II SA/Łd 379/17 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Burmistrz K. ustalił opłatę w wysokości 1 798,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr 30 o pow. 8530 m2, wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (sieć kanalizacji sanitarnej) oraz zobowiązał M. S. (właściciela nieruchomości) do jej zapłaty. Odwołanie od ww. decyzji złożył M. S., kwestionując prowadzone postępowanie administracyjne oraz przedłożone w sprawie operaty szacunkowe z dnia 22 marca 2016 r. oraz z dnia 27 września 2016 r. rzeczoznawcy majątkowego R. M. i ustaloną w nim wartość nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zorganizowało w dniu 1 lutego 2017 r., na wniosek odwołującego się, rozprawę administracyjną. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (ust. 3). Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] października 2013 r Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego udzielił Gminie K. pozwolenia na użytkowanie części kanalizacji sanitarnej w osiedlu B w K., a z dniem uostatecznienia się tej decyzji, tj. z dniem [...] listopada 2013 r., zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej i od tego dnia biegnie 3-letni termin dla wydania decyzji, który został zachowany. Organ odwoławczy ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego z dnia 27 września 2017 r., w którym biegły ustalił, że wzrost wartości szacowanej nieruchomości stanowi kwotę 3597,00 zł, która to następnie po uwzględnieniu wynikającej z uchwały 50% stawki procentowej daje kwotę 1798,50 zł. Organ odwoławczy nie miał przy tym zastrzeżeń co do prawidłowości operatu szacunkowego. Uznał, że odpowiada on ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n. Wartości gruntu przed i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej opiewają na kwoty ustalone w operacie szacunkowym. W sprawie spełnione zostały także pozostałe przesłanki do naliczenia opłaty adiacenckiej wynikające z art. 143 ust. 1 u.g.n. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniami odwołującego się, że nieruchomości przyjęte do porównań nie spełniały warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej, pod względem przeznaczenia, jak i powierzchni. W ocenie organu argumenty te opierają się na subiektywnym przekonaniu strony i nie są poparte żadnym dowodem w sprawie potwierdzającym ich prawdziwość. Rzeczoznawca przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, dla których znał ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji i cechy nieruchomości. Nieruchomości te stanowią katalog zamknięty jako najbardziej podobne wśród wszystkich przeanalizowanych transakcji przez rzeczoznawcę majątkowego. Następnie biegły potraktował te nieruchomości jako reprezentatywną próbę i poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy, określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. W ocenie organu II instancji dobór nieruchomości do porównań był właściwy i odpowiadał ustawowej definicji nieruchomości z art. 4 pkt 16 u.g.n. Na rozprawie administracyjnej rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że wszystkie przyjęte przez niego ceny transakcji porównawczych pochodzą z aktów notarialnych kupna sprzedaży nieruchomości, a rozpiętość cenowa wynika z transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, jak i z przyjętej metody szacowania. W przedmiotowej sprawie jest to metoda korygowania ceny średniej, która biegły uznał za najwłaściwszą z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. S., zarzucając jej naruszenie: 1/ art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stronom przesłanek, którymi organ się kierował przy załatwieniu sprawy; 2/ art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą wydaniem wadliwej decyzji; 3/ art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez użycie w nim ogólnikowych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; 4/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z powodu naruszeń prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja powinna być uchylona; 5/ art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie; 6/ § 40 ust. 2, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; 7/ art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rozpatrzenia przez organ jakichkolwiek dowodów, w szczególności operatu szacunkowego; Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 146 ust 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) określająca wartość nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Trzeba przy tym podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 5 października 2009 r., I OSK 1444/08). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości opłaty decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA z 4 października 2006 r., I OSK 417/06, oraz z 4 czerwca 2009 r., I OSK 860/08). W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy nie sprostały tym wymaganiom. Przede wszystkim w sprawie istnieją poważne wątpliwości co do rzetelności operatu szacunkowego przyjętego przez organy za podstawowy dowód w sprawie, na podstawie którego określiły wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania kanalizacji i opłatę adiacencką. Skarżący konsekwentnie podnosił na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji, a następnie w odwołaniu, na rozprawie administracyjnej przed organem odwoławczym, a także w skardze do sądu, że w sprawie sporządzone zostały, przez tego samego biegłego, dwa operaty szacunkowe określające w sposób drastycznie odmienny wartość działki nr 30. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organy w swoich decyzjach nie odnoszą się w żaden sposób do wcześniej sporządzonego – przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego - operatu szacunkowego z marca 2016 r., przyjmując wyłącznie wartości określone w operacie z września 2016 r. Przecież ten pierwszy operat określił wartość rynkową działki nr 30 (po wybudowaniu kanalizacji) na kwotę 753 908 zł, gdy tymczasem drugi - na kwotę 360 833 zł, a więc ponad połowę mniej. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że sam wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej oscyluje w podobnych granicach (w pierwszym to 3780 zł, w drugim – 3597 zł, choć i to rodzi kolejne pytanie – dlaczego spadek wartości działki o ponad połowę nie spowodował podobnego spadku jeśli chodzi o różnicę wartości działki sprzed i po wybudowaniu kanalizacji). Tak znaczne rozbieżności między wartościami tej samej nieruchomości powodują poważne wątpliwości - dlaczego do tego doszło i co było przyczyną takiej wielkiej różnicy? Zasadnie wskazuje skarżący, że nieruchomości przyjęte do porównania w pierwszym operacie są inne (poza dwiema) od nieruchomości podobnych w drugim operacie. Brak uzasadnienia w decyzji organów obydwu instancji dla przyjęcia wartości z drugiego operatu i całkowite pominięcie faktu, że pierwszy operat określał wartość nieruchomości ponad dwukrotnie wyżej, powoduje, że uzasadnienia decyzji organów w żaden sposób nie mogą zostać uznane za spełniające kryteria z art. 107 § 3 k.p.a. Tym bardziej, że skarżący konsekwentnie przez całe postępowanie wskazywał na wadliwość pierwszego operatu, a następnie, po dokonaniu przez rzeczoznawcę majątkowego korekty tego operatu – a tak naprawdę po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego z września 2016 r. – wskazywał także na wadliwość tego drugiego, z żądaniem wyjaśnienia, skąd wzięła się taka znaczna różnica pomiędzy wartością działki nr 30 określoną przez pierwszy i przez drugi operat. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji tej okoliczności (różnicy w wartości działki), w sytuacji gdy w sprawach opłat adiacenckich operat szacunkowy jest podstawowym dowodem sprawie i jego prawidłowość nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń, jest w sposób ewidentny naruszeniem zasady ogólnej statuowanej w art. 8 k.p.a. – zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Organ odwoławczy także, mimo wyraźnych argumentów przywoływanych w odwołaniu, nie odniósł się nawet słowem do zastrzeżeń skarżącego co do metody zastosowanej przez biegłego w podejściu porównawczym, nie odniósł się także do zastrzeżeń wobec przyjętych do porównania nieruchomości podobnych, ograniczając się do obszernych ale nic niewnoszących do sprawy wyjaśnień, że nieruchomości te mają być podobne, a nie identyczne. Ocena prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, nawet jeśli ma zostać przez organ dokonana jedynie pod względem formalnym, musi się jednak odnosić do treści tego dowodu oraz do zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń. W niniejszej sprawie poza ogólnikami organ odwoławczy nie dokonał absolutnie żadnej kontroli operatu. Tymczasem w opracowaniu tym biegły rzeczywiście nie zawarł żadnych informacji pozwalających ocenić, czy faktycznie przyjęte do porównania nieruchomości mogą być uznane za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Okoliczności te są tym bardziej godne wyjaśnienia, że skarżący wraz ze skargą przedstawił kolejny operat szacunkowy, tym razem sporządzony przez biegłego wynajętego przez niego, który wartość działki nr 30 określił na 162 750 zł, a więc ponad dwukrotnie mniej niż w operacie z września 2016 r. i ponad czterokrotnie mniej niż w operacie z marca 2016 r. Wystarczy porównać operat przyjęty przez organ do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i operat złożony przez skarżącego wraz ze skargą, gdzie biegły szczegółowo opisał każdą nieruchomość porównywaną, wskazując na jej położenie, kształt, przeznaczenie, odległość od drogi, czy uzbrojenie terenu. W przyjętym przez organ operacie takich informacji nie ma. Wprawdzie sporządzenie kontroperatu dopiero na etapie postępowania przed Sądem co do zasady nie powinno wpływać na ocenę legalności działania organów, bowiem nie miały one możliwości ustosunkowania się do takiego dokumentu przed wydaniem decyzji, to jednak wobec wcześniejszych bardzo dużych rozbieżności co do określenia wartości działki nr 30, kolejna wycena rażąco odbiegająca od wcześniejszych wycen, wykonanych na zlecenie organu, potęguje tylko wątpliwości co do prawidłowości wyceny przyjętej ostatecznie przez organ do ustalenia opłaty adiacenckiej. Dlatego w ocenie Sadu w niniejszej sprawie organy nie zebrały w sposób właściwy materiału dowodowego, a zebrany materiał, wobec wskazanych wątpliwości, nie pozwalał na wydanie decyzji. Do tego decyzje organów obydwu instancji zostały nienależycie uzasadnione, nie odpowiadały bowiem na konsekwentnie zgłaszane wątpliwości skarżącego, a tym samym naruszały zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Tym samym doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd decyzji organów obydwu instancji będzie miało przy tym daleko idące konsekwencje. Określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialno-prawnego ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten wyraźnie stanowi, że organ "może ustalić opłatę adiacencką". Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany. Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości. Uwagi powyższe oznaczają, że wobec uwzględnienia skargi i uchylenia przez Sąd decyzji organów obydwu instancji, sprawa wróci do organu I instancji, który nie będzie mógł ustalić już skarżącemu opłaty adiacenckiej, wobec upływu terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. Organ zatem wszczęte już postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zobligowany będzie umorzyć. Wprawdzie w dniu 20 lipca 2017 r. była nowelizacja u.g.n., która 3 letni termin nakazuje liczyć do dnia wszczęcia postępowania, a nie wydania decyzji – art. 1 pkt 21 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509), co powoduje, że organ odwoławczy po wszczęciu postępowania mógłby już uchylić decyzję organu I instancji i orzec merytorycznie, jednakże nowela ta weszła w życie dopiero w dniu 22 sierpnia 2017 r. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. m.m.