II SA/Łd 383/08

Dnia 26 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 roku sprawy ze skargi P. Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu rewitalizacji domów familijnych oddala skargę. LS Uchwałą nr XXII/464/07 z dnia 5 grudnia 2007 r. Rada Miejska w Ł. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 pkt 4 w związku z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z uchwałą Nr XXXIV/568/04 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia "Uproszczonego lokalnego programu rewitalizacji wybranych terenów śródmiejskich oraz pofabrycznych Ł. na lata 2004 – 2013", zmienionej uchwałą Nr XLIII/753/05 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 19 stycznia 2005 r., przyjęła program rewitalizacji domów familijnych. Pismem z dnia 7 lutego 2008 r. P. Ł. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały. W odpowiedzi Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr XXVII/541/08 z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uznania za bezzasadne wezwania Pana P. Ł. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą nr XXII/464/07 z dnia 5 grudnia 2007 i odmowy jej uchylenia. Strona odebrała tę uchwałę w dniu 15 marca 2008 r. W dniu 11 kwietnia 2008 r. P. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi Nr XXII/464/07 z dnia 5 grudnia 2007 roku, zarzucając naruszenie: 1) art. 64 Konstytucji RP, 2) art. 22 ustawy Prawo zamówień publicznych, 3) przepisów dot. prawa własności, 4) art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował treść pkt 1 części III Programu – "Główne założenia programu" (stanowiącego załącznik do uchwały), w myśl którego: "Proces rewitalizacji domów familijnych ma się opierać na mechanizmie zamiany nieruchomości. Zakłada on, że inwestor wybrany w drodze konkursu, zwany dalej inwestorem, wybuduje nowe bloki, w których znajdować się będą lokale mieszkalne dla obecnych mieszkańców domów familijnych. Następnie przekaże nieruchomości zabudowane blokami na własność Miastu, a w zamian otrzyma domy familijne na ulicach K. numery od 1 do 12, Przędzalnianej numery nieparzyste od 49 do 67, F. numery 19, 19a i 21, O. 24, 26 i 28 oraz przy placu Z. numery od 8 do 12". Skarżący podniósł, iż w świetle powyższego zapisu przedmiotem zamiany z inwestorem ma stać się należące do niego mieszkanie nr 3 przy ul. F. 19a, a nie zamierza pozbywać się tego lokalu, ani też skorzystać z żadnej innej opcji przewidzianej w pkt 9 w części III uchwały. Informację w tej kwestii przekazał Radzie Miasta w drodze pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wyraził stanowisko, iż pkt 1 części III uchwały "Główne założenia programu" nie ma podstawy prawnej w części dotyczącej mieszkań będących własnością prywatnych właścicieli, a co za tym idzie, uchwała ta narusza art. 64 Konstytucji RP, gdyż nieruchomości zostały przekazane bez woli właścicieli. Wyjaśniając zarzut naruszenia przepisów o gospodarce nieruchomościami podał, iż nadużyciem jest powoływanie się na ustawę o gospodarce nieruchomościami w sytuacji gdy miasto chce się pozbyć właściciela prywatnego i zastąpić go nowym właścicielem prywatnym, pod pozorem ochrony zabytków. Nieruchomość F. 19, 19a nie figuruje w rejestrze zabytków województwa [...] i nie może być celem publicznym w rozumieniu tej ustawy. Ponadto podniósł, że uchwała nie gwarantuje równego traktowania uczestników rewitalizacji – inwestorów. Pomija wspólnotę mieszkaniową jako inwestora, co nosi znamiona nieuczciwej konkurencji i narusza art. 22 ustawy "Prawo zamówień publicznych" W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała ma charakter intencyjny, bowiem stanowi plan gospodarczy i określa jedynie zamierzone kierunki działania, tym samym w żaden sposób nie przenosi prawa własności nieruchomości w niej wskazanych. Sam zaś fakt, że skarżący nie jest w chwili obecnej zainteresowany zbyciem mieszkania przy ul. F. 19a na rzecz Gminy i nie wyraża zgody na przekazanie powyższego mieszkania inwestorowi nie przesądza, aby zamiary skarżącego nie mogły ulec zmianie w przyszłości, jak również by uchwała ta w jakikolwiek sposób naruszała jego prawa. Podkreślił, że Miasto może dysponować jedynie nieruchomościami, które do Miasta należą, a realizacja programu przyjętego zaskarżoną uchwałą może nastąpić tylko w drodze działań zgodnych z obowiązującym porządkiem prawnym. Kończąc wywody organ stwierdził, że będąca przedmiotem skargi uchwała nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną skarżącego – jako właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego. Uchwała ta bowiem nie narusza żadnego interesu prawnego ani uprawnienia strony skarżącej, w szczególności nie narusza praw wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej w dalszej części rozważań jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Z kolei w § 2 tego artykułu mówi się, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (§ 2 pkt 5 ww. art. 3) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1p.p.s.a.) . W przypadku zaś nieuwzględnienia takiej skargi, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Podstawę prawną wniesienia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanego przepisu wynika więc, iż z chwilą złożenia skargi w trybie w nim przewidzianym sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności do zbadania wskazanych w przepisie przesłanek. W pierwszej kolejności ustalić należy czy zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Następnie zbadania wymaga, czy bezskutecznie wezwano właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Wreszcie rozważyć trzeba czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej skargę. Bowiem podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 64 i n.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że skarga jest dopuszczalna, bowiem zaskarżona uchwała jako rozstrzygająca w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań jest działaniem organów samorządu terytorialnego z zakresu wykonywania administracji publicznej i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, a ponadto została wniesiona po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w terminie zakreślonym przepisem art. 53 § 2 p.p.s.a.. Sąd przystąpił zatem do badania przesłanki istnienia interesu prawnego skarżącego, a więc naruszenia prawa skarżącego przez skarżoną uchwałę. Na wstępie stwierdzić w związku z tym należy, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały rady gminy ukształtowany jest odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami k.p.a., stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a). Uprawnionym zaś do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Obowiązkiem więc Sądu było w tym przypadku zbadanie legitymacji skarżącego, gdyż kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje jedynie temu, kto skutecznie wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 roku, sygn. akt I SA 1748/83, niepublikowany). W sprawie niniejszej skarżący kwestionuje treść pkt 1 części III Programu rewitalizacji domów familijnych (zawartego w załączniku do uchwały) - "Główne założenia programu". Wskazuje, iż zapis uchwały stanowiący, że inwestor który wybuduje nowe bloki, w których znajdować się będą lokale mieszkalne dla obecnych mieszkańców domów familijnych, przekaże nieruchomości zabudowane tymi blokami na własność Miastu, a "w zamian otrzyma domy familijne na ulicach K. numery od 1 do 12, P. numery nieparzyste od 49 do 67, F. numery 19, 19a i 21, O. 24, 26 i 28 oraz przy placu Z. numery od 8 do 12", nie ma podstawy prawnej w części dotyczącej przekazania jego mieszkania inwestorowi, co w konsekwencji oznacza, że przekazanie inwestorowi należącego do niego mieszkania jest niezgodne z prawem. Jednocześnie źródła swego interesu prawnego naruszonego powołanym postanowieniem zaskarżonej uchwały skarżący upatruje w treści art. 64 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Zgodnie z tym przepisem: każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust.1), własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2), własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności(ust. 3). Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi, Sąd podkreśla, że zaskarżona uchwała wyznacza jedynie kierunki działania Miasta, które zmierzać mają do osiągnięcia zamierzonego przez nie celu w postaci kompleksowej rewitalizacji domów familijnych przy wykorzystaniu proponowanych w niej rozwiązań prawnych, szczegółowo opisanych w wariantach zamiany lokali lub zbycia wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Ponadto intencyjny charakter postanowień tej uchwały wpływa jedynie na sytuację prawną Miasta Ł., w żadnej zaś mierze uchwała ta, mocą swych postanowień, w tym zwłaszcza kwestionowanego przez skarżącego pkt 1 części III Programu rewitalizacji domów familijnych, nie przenosi prawa własności nieruchomości zabudowanej domami familijnymi, w tym domami stanowiącymi przedmiot odrębnej własności, do których należy lokal skarżącego, na rzecz inwestora. Takie przeniesienie, jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, może nastąpić tylko w drodze umowy, a zatem aktu podjętego z uwzględnieniem woli obu stron zawieranej umowy. Tym samym wyrażona przez skarżącego obawa pozbawienia go prawa własności lokalu przy ul. F. 19a mocą zakwestionowanej uchwały, w ocenie Sądu, jest przedwczesna i nieuzasadniona, gdyż do naruszenia jego interesu prawnego wywodzonego z art. 64 Konstytucji RP w niniejszej sprawie nie doszło. Z tego też powodu interes prawny skarżącego, w okolicznościach rozpatrywanej tu sprawy, nie może podlegać ochronie w trybie art. 101 u.s.g. Niezbędnym bowiem warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest nie tylko wykazanie interesu prawnego, lecz także faktu, iż interes ten został naruszony poprzez wydanie zaskarżonej uchwały. Niezrozumiałym zaś pozostaje zarzut naruszenia art. 22 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., nr 223, poz. 1655). Przepisy tej ustawy określają zasady i tryb udzielania zamówień publicznych, środki ochrony prawnej, kontrolę udzielania zamówień publicznych oraz organy właściwe w tych sprawach (art. 1). Zamówienia publiczne - to w rozumieniu tej ustawy - umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane (art. 2 pkt 13). A przepis art. 22 tej ustawy reguluje w ramach postępowania o udzielenie zamówienia warunki które muszą spełniać wykonawca i zamawiający. Unormowanie powyższe nie dotyczy więc materii objętej zaskarżoną uchwałą. Niezasadnym jest upatrywanie przez skarżącego ochrony jego prawa w treści art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. nr z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.), który zawiera katalog i określenie celu publicznego. Zaskarżona zaś uchwała nie wskazuje na przeznaczenie lokalu nr 3 przy ul. F. 19a w Ł., stanowiącego własność skarżącego, na którykolwiek z celów, o których mowa w art. 6 powołanej ustawy. Ponadto stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie budzi zastrzeżeń natury formalnoprawnej, w szczególności przy jej podjęciu zachowany został ustawowy tryb oraz skład organu (protokół z sesji Rady Miejskiej, na której podjęto zaskarżoną uchwałę znajduje się w aktach sprawy o sygn. II SA/Łd 394/08). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. a.ł.