II SA/Łd 383/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy – Miasto Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] roku, nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), oraz art. 10 § 2, art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał E. Z. wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego frontowego i prawej oficyny, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A. 60 oraz wykonanie zaleceń wynikających z pkt. 6 ekspertyzy technicznej, polegających na: - wyznaczeniu i wygrodzeniu strefy zagrożenia wokół budynków, - przystąpieniu w budynku mieszkalnym frontowym i w oficynie do zabezpieczenia stropów i ścian, - wykonaniu zabezpieczającego stemplowania stropów, - wykonaniu, w budynku frontowym, zabezpieczenia ścian i nadproży w rejonie prześwitu bramowego, wykonaniu stemplowania zabezpieczającego nadproży w bramie i wyparcie ścian filarów przy bramie. Nadto organ, po wyłączeniu z użytkowania wskazanego budynku, zarządził: - odłączenie budynku od przyłącza energii elektrycznej i wodno - kanalizacyjnej, - umieszczenie w widocznym miejscu przy wejściu do budynku i na teren nieruchomości zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, - utrzymywanie zabezpieczeń budynku w ciągłej sprawności technicznej, nadając w/w decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Prowadząc postępowanie w sprawie stanu technicznego budynków mieszkalnych zlokalizowanych na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A. 60, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił, że na terenie wskazanej nieruchomości usytuowany jest budynek frontowy, murowany, niepodpiwniczony, czterokondygnacyjny oraz budynek prawej oficyny, murowany, niepodpiwniczony, trzykondygnacyjny. Wymienione budynki wyposażone są w instalację energii elektrycznej, wodno - kanalizacyjną, ogrzewane zaś są piecami węglowymi lub elektrycznymi. W części lokali mieszkalnych wydzielono pomieszczenia na WC; pozostali mieszkańcy korzystają z WC w budynku gospodarczym na posesji. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 października 2009 roku stwierdzono m.in.: - brak zabezpieczeń przeciwwilgociowych na ścianach fundamentowych, poziomych i pionowych wpływających na stan zawilgocenia i zagrzybienia ścian parteru; - miejscowy brak tynków ścian zewnętrznych, co ma wpływ na degradację murów i tynków; - spękania, zarysowania nadproży okiennych i podokienników oraz elementów konstrukcyjnych prześwitu bramowego o szerokości od 1mm - 2 mm do 10-25 mm; - spękania ścian zewnętrznych i wewnętrznych z miejscowym rozwarstwieniem; - zarysowania, spękania narożników ścian na klatce schodowej o szerokości pęknięć do około 5 mm, z ubytkami tynku wykonanego na trzcinie; - uszkodzone schody betonowe, schody drewniane i balustrady; - zły stan widocznych elementów belek stropowych w rejonie wyłazu na dach, które są spękane i zmurszałe; - uszkodzenia elementów gzymsów, obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych. Z uwagi na zły stan przedmiotowych budynków, obecny Zarządca Nieruchomości B z siedzibą w Ł., działając w imieniu właścicielki E. Z., przedłożył ocenę techniczną. Z tejże oceny wynika, że ogólny stan techniczny obu budynków jest zły. Konstrukcja więźby dachowej porażona korozją biologiczną, z widocznymi ugięciami elementów. Rzeczywisty przekrój belek stropowych zmniejszył się i jest niewystarczający. Obecnie występujące naprężenia przewyższają dopuszczalne. Większość elementów konstrukcji drewnianej jest zmurszała i porażona próchnicą, również z powodu występującego częstego zalewania poprzez stare, nieszczelne pokrycie dachu z papy. Stabilność elementów konstrukcji stropów jest zagrożona. Stan techniczny stropów jest awaryjny. Ściany, nadproża okienne oraz strop prześwitu bramowego są spękane. Szerokość pęknięć wynosi od 1 mm do 10-25 mm, z tendencją do rozwarstwienia. Ściany budynków nie przenoszą już bezpiecznie obciążeń poziomych a pionowe zarysowania, spękania świadczą o przekroczeniu dopuszczalnych obciążeń pionowych. W budynkach nie są spełnione wymagania przepisów przeciwpożarowych. Na podstawie oględzin obiektów oraz w wyniku analizy przedłożonej oceny technicznej organ stwierdził, że budynki są w stanie awarii technicznej, stwarzają zagrożenie bezpieczeństwu ludzi i imienia oraz grożą zawaleniem. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina Miasto Ł., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 28 i art. 77 K.p.a., w związku z art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 roku, Nr 36, poz. 266 ze zm.), przez niedopuszczenie Gminy Miasta Ł., jako strony postępowania oraz naruszenie art. 68 Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie. W uzasadnieniu strona odwołująca się wskazała, że Gmina Miasto Ł., na której ciąży ustawowy obowiązek zabezpieczenia i dostarczenia lokali zamiennych lokatorom, którzy winni opuścić budynek wyłączony z użytkowania powinna mieć zagwarantowany czynny udział w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w niniejszej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...] roku, nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje jedynie stronie. Dalej organ drugiej instancji wskazał, że w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, krąg stron postępowania w przedmiocie opróżnienia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem określa właśnie wskazany przepis, zgodnie z którym tworzą go wyłącznie właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość przy ul. A. 60 w Ł. M. P. w dniu 9 listopada 2007 roku, na podstawie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] została sprzedana E. Z.. Nadto na mocy "umowy o zarządzanie i administrowanie nieruchomością", zawartej w dniu 20 stycznia 2008 roku, firma B M. R. z siedzibą w Ł. przy ul. C. 17, jest zarządcą tejże nieruchomości. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że Gmina Miasto Ł. nie należy do kręgu stron wskazanych w art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, co powoduje, że nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a zatem nie posiada też delegacji do złożenia odwołania od tej decyzji, a to z kolei przesądza o istnieniu przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Gmina Miasto Ł., wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej przepisy art.105, w związku z art. 127 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art.28 K.p.a., w związku z art. 68 Prawa budowlanego oraz art. 147 i 149 K.p.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Strona skarżąca w uzasadnieniu wniesionej wskazał, że organ drugiej instancji błędnie uznał, iż Miasto Ł. nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, bowiem odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, którą organ doręczył stronie skarżącej, zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art.68 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Gminy Miasta Ł., zgodnie z art.105 K.p.a. postępowanie jest bezprzedmiotowe jedynie wtedy, gdy przestał istnieć przedmiot, z którym łączyło się uprawnienie lub obowiązek naprawienia szkody, będący jednym z elementów sprawy administracyjnej lub wskutek utraty statusu strony przez uczestniczący w nim podmiot lub śmierci strony, a żaden z powyższych przypadków nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zatem w opinii skarżącego w rozpoznawanym przypadku organ odwoławczy powinien wydać decyzję administracyjna uwzględniającą odwołanie lub decyzję odmowną. W dalszej części skargi Gmina Miasto Ł. podniosła, iż winna być uczestnikiem postępowania na prawach strony z uwagi na niewątpliwy interes prawny, jaki posiada, wynikający z ustawowego obowiązku dostarczenia lokalu osobie spełniającej warunki do otrzymania lokalu zamiennego z zasobów mieszkaniowych Miasta Ł., w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia w związku z koniecznością opuszczenia lokalu ze względu na rozbiórkę lub remont stosownie do treści art. 32, w związku z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów. Strona skarżąca nie kwestionuje, iż adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego są właściciel lub zarządca, lecz do tych osób skierowany jest jedynie obowiązek wynikający z decyzji. Natomiast dostarczenie lokalu zamiennego wynika wprawdzie z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, lecz podstawa wykonania tego obowiązku zawarta jest w treści decyzji. Wobec tego, w opinii skarżącej, Gmina Miasto Ł. ma prawo uczestniczyć, jako strona, w postępowaniach prowadzonych na podstawie rozdziału 6 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o umorzeniu postępowania. Powodem takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, iż strona skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego. Organ wskazał, iż postępowanie w tym przedmiocie dotyczy interesu prawnego właścicieli i zarządców budynku. Innymi słowy, przymiot strony w sprawie ma właściciel lub zarządca budynku. Brak, zatem przesłanek do uznania, iż interes prawny przysługuje stronie skarżącej, czyli Gminie. Stroną postępowania administracyjnego – zgodnie z normą art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści – stanowiąc podstawę interesu prawnego – stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Inaczej mówiąc, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 roku, II SA 1390/98, Lex nr 41818; wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 października 1998 roku, II SA 1104/98, Lex nr 41301; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 roku, IV SA 1132/00, Lex nr 81670). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga, więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki – jak już wyżej przedstawiono – powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Dopuszczenie zaś przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2001 roku, I SA 511/00, Lex nr 54725, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 roku, II OSK 985/05, wyrok NSA z 25 maja 2005 roku, OSK 1271/04, nie publ.). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego strona skarżąca miała doręczoną decyzję organu pierwszej instancji. Nie oznacza to jednak – jak już powyżej wskazano – że strona skarżąca uzyskała przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przymiot ten mógłby bowiem wynikać wyłącznie z przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się wyczerpująco do podniesionego w tym zakresie zarzutu strony skarżącej i rozważania te należy zaaprobować. Postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było w trybie przepisu art. 68 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Organ jednocześnie przesyła taką decyzję podmiotowi obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast w treści decyzji, stosownie do treści art. 68 pkt 3 Prawa budowlanego, organ zarządza umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, o zakazie jego użytkowania oraz zarządza wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Skoro obowiązki, o których mowa w komentowanym przepisie, mogą być nałożone wyłącznie na właściciela lub zarządcę budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, to stroną takiego postępowania są wyłącznie właściciel lub zarządca takiego obiektu. Za takim stanowiskiem przemawia przedmiot postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W trakcie takiego postępowania organ, zgodnie ze swoimi kompetencjami, ocenia stan techniczny budynku. Niedopuszczalne jest w toku takiej sprawy dokonywanie oceny kto jest zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych. Nie dopuszcza tego zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego. Potwierdza to także samo brzmienie przepisu art. 68 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi tylko o doręczeniu decyzji, czyli przesłaniu jej do wiadomości. Użyte w treści pkt 2 art. 68 Prawa budowlanego wyrażenie "przesłać decyzję" znaczy bowiem tyle, co przesłać do wiadomości (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku, IV SA 1092/96, Lex nr 43269). Konkludując wyjaśnić należy, że podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali zamiennych, czyli w stanie faktycznym sprawy Gmina, otrzymuje jedynie do wiadomości decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Strona w treści odwołania i skargi, źródła interesu prawnego Gminy do występowania w postępowaniu upatrywała w sformułowaniu art. 32 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 roku Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, w razie wypowiedzenia najmu, na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4, najemcy opłacającemu w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy czynsz regulowany, obowiązek zapewnienia temu najemcy lokalu zamiennego oraz pokrycia kosztów przeprowadzki spoczywa, do dnia 31 grudnia 2015 roku, na właściwej gminie. Wskazać należy, iż treść tego przepisu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego Gminy do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena stanu technicznego danego budynku. Analogiczny pogląd zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 roku (sygn. akt: IV SA/Wa 907/07, Lex nr 364765). Sąd wówczas wskazał, że stroną postępowania może być m.in. tylko podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny, a podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Źródła takiego interesu na pewno nie stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Owszem wyrok ten odnosił się do ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U z 2001 roku Nr 87, poz. 960 ze zm.) i dotyczył postępowania w przedmiocie wymeldowania. Tym niemniej z uwagi na to, że po wymeldowaniu danej osoby, gmina zobowiązana jest do dostarczenia lokali zastępczego, zacytowany wyrok znajduje swoje odniesienie do stanu faktycznego zawisłej sprawy. W tej sytuacji Sąd uznał za prawidłowe umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego wniesieniem odwołania przez podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Konkludując uznać należy, że działanie organów administracji w niniejszej sprawie było za zgodne z regulacją prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. m.ch.