II SA/Łd 385/04

Dnia 5 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2005 roku sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł: - o ustaleniu odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A i ul. B, oznaczonej na mapie nr [...] z dn. [...] jako działki nr nr [...], [...], [...], [...] na kwotę 22.800 zł (słownie: dwadzieścia dwa tysiące osiemset złotych); - o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną na mapie nr [...] z dn. [...] jako działka nr [...]; - o przyznaniu na rzecz Państwa H. i Z. małż. S. ustalonego odszkodowania w kwocie 22.800 zł (słownie: dwadzieścia dwa tysiące osiemset złotych) Do wypłaty w/w odszkodowania Prezydent Miasta Ł. zobowiązał Gminę Miejską Ł.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta Ł. W uzasadnieniu wniesionego odwołania skarżący podniósł, że przyznanie odszkodowania na podstawie art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) nie jest prawnie zasadne. Prezydent Miasta Ł. wskazał, że wydając decyzję, od której wniesiono odwołanie, organ I instancji zastosował przepisy ustawy z 1997 roku, tymczasem odszkodowanie H. i Z. małż. S. zostało przyznane w roku 1977, na mocy obustronnego porozumienia z Dyrekcją Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich, a właścicielami nieruchomości. Zdaniem skarżącego ustawa o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych w czasie jej obowiązywania. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było rozciągnięcie jej mocy obowiązującej również na sytuacje zaistniałe przed jej wejściem w życie, zostałoby to wyraźnie wskazane w treści art. 128 powołanej ustawy. Skarżący podkreślił ponadto, że odszkodowanie zostało wypłacone właścicielom wywłaszczonej nieruchomości na podstawie umowy, a zatem można przypuszczać, że wyrazili oni zgodę na wypłatę odszkodowana w ustalonej wysokości. Skoro właścicielom nieruchomości zostało wypłacone odszkodowanie w związku z przeprowadzeniem kanalizacji deszczowej, to nie ma podstaw do wszczynania odrębnego postępowania, celem ustalenia dodatkowo odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, wskutek wykonania na niej kanalizacji deszczowej, gdyż oznacza to wydanie decyzji w sprawie już prawomocnie zakończonej w 1977r. W dalszej części uzasadnienia wniesionego odwołania Prezydent Miasta Ł. podkreślił, że zobowiązania finansowe z tytułu przeprowadzenia kanalizacji deszczowej w 1977r. winien ponosić Skarb Państwa. Skarżący wskazał, iż skoro Naczelnik Dzielnicy Ł. z dnia [...] wydał decyzję zezwalającą na budowę kanału deszczowego, to równocześnie przyjął na siebie zobowiązanie do wypłacenia z tego tytułu na rzecz właściciela stosownego odszkodowania. Zatem ustalona kwota powinna być zapłacona z środków finansowych Skarbu Państwa, co zdaniem skarżącego, wynika z treści art.36 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym zobowiązania terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990r. przejmuje Skarb Państwa. Rozpatrując odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że właściciele wywłaszczonego terenu otrzymali odszkodowanie na podstawie art. 35 ust. 1 obowiązującej w dacie wywłaszczenia nieruchomości ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Odszkodowanie wypłacono w wyniku porozumienia z Dyrekcją Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich III. Organ II instancji wskazał jednakże, iż w toku prowadzonego postępowania Państwo S., uprzedzeni o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 kodeksu karnego, oświadczyli, że w wykonaniu porozumienia z Dyrekcją Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich III otrzymali odszkodowanie z tytułu strat związanych z budową kanalizacji deszczowej na ich nieruchomości. Równocześnie oświadczyli, że odszkodowanie wypłacone na podstawie wzajemnego porozumienia zainteresowanych stron, obejmowało jedynie naniesienia roślinne (sad) i ogrodzenie. Organ I instancji nakazał natomiast wypłacenie odszkodowania na podstawie art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, traktując wniosek właścicieli wywłaszczonej nieruchomości jako żądanie dodatkowego odszkodowania. Organ wskazał, że brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających wcześniejszą realizację uprawnień wynikających z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wysokość odszkodowania ustalona została po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, natomiast do zapłaty odszkodowania zobowiązano Gminę Miejską Ł., która będąc właścicielem kanalizacji deszczowej przebiegającej przez wywłaszczoną nieruchomość zobowiązana jest do ponoszenia ciężarów związanych z jej istnieniem i funkcjonowaniem. Organ II instancji za nieuzasadniony uznał zarzut skarżącego odnośnie braku możliwości orzekania w przedmiotowej sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyjmując za zasadne stanowisko organu I instancji. Skoro obowiązująca w dniu wydania decyzji norma prawna ujęta w treści art. 128 ust. 4 ww. ustawy przewidywała możliwość orzekania o odszkodowaniu za szkodę powstałą wskutek wybudowania kanalizacji deszczowej, to istnienie niezaspokojonego roszczenia wnioskodawców w tym zakresie pozwala na rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu. Odmowa ustalenia odszkodowania z tego względu, iż zdarzenie powodujące szkodę zaistniało przed wejściem w życie ustawy zawierającej uregulowania dające podstawę do ubiegania się o odszkodowanie pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z treścią obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów, które takie odszkodowanie przewidują. Wojewoda [...] uznał ponadto, iż niesłuszny jest także zarzut skarżącego, zgodnie z którym wypłacenie wnioskodawcom odszkodowania na mocy porozumienia z Dyrekcją Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich III zamyka drogę do zgłaszania dalszych roszczeń, których źródłem jest ten sam stan faktyczny. Skoro bowiem roszczenie wynikające z art. 128 ust. 4 dotyczące odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości nie było nigdy przedmiotem postępowania administracyjnego czy też porozumienia winno być rozpatrzone po wejściu w życie nowych przepisów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prezydent Miasta Ł. ponownie podniósł, iż przyznanie H. i Z. małż. S. odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości stanowiącej ich własność, na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie jest prawnie zasadne, bowiem odszkodowanie za szkodę powstałą w wyniku realizacji inwestycji zostało wypłacone na podstawie porozumienia zawartego w dniu 15 lipca 1997 roku pomiędzy Dyrekcją Rozbudowy Miast i Osiedli Wielskich, a właścicielami nieruchomości. Porozumienie to, zdaniem skarżącego kończyło postępowanie administracyjne dotyczące tej sprawy, toczące się pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974r.). Ustawa ta nie zawierała przepisów dających właścicielowi nieruchomości uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem dodatkowego odszkodowania w wypadku zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek m.in. przeprowadzenia ciągów drenażowych, a także przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii. Natomiast ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku nie normuje możliwości wystąpienia przez właściciela z roszczeniem o zapłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, którego źródłem jest stan faktyczny zaistniały przed datą jej wejścia w życie. Skarżący zarzucił Wojewodzie [...], iż w swojej decyzji nie ustosunkował się do wskazanych w odwołaniu argumentów, natomiast argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie była poparta analizą przepisów prawa. Skarżący podniósł ponadto, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów, iż obowiązek wypłaty odszkodowania spoczywał na Skarbie Państwa, a nie na Gminie Ł.. W podsumowaniu skargi Prezydent Miasta Ł. podniósł, iż uchylenie się przez Wojewodę [...] od rozpoznania zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 10 lipca 2003r. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, a co za tym idzie spełnione są przesłanki wynikające z art. 16 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji podkreślając, iż na uwzględnienie nie zasługuje w szczególności zarzut skarżącego, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Organ II instancji wskazał bowiem, jak to wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego (pismo Zakładu A nr [...] z dnia 14 stycznia 2003r.), że prawo własności przedmiotowej infrastruktury przysługuje Gminie Ł., która jako właściciel zobowiązana jest do ponoszenia ciężarów związanych z jej istnieniem i funkcjonowaniem. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z uwagi na inne okoliczności, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Może zatem dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7 i 77 Kpa. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie z uwagi na właściwość organu uprawnionego do wydania decyzji miała okoliczność, czyją własność stanowi obecnie kanał deszczowy, przeprowadzony przez działki stanowiące współwłasność H. i Z. małżonków S.. W uzasadnieniu swoich decyzji organy obu instancji powołały się bowiem na pismo Zakładu A Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w Ł. z dnia 14 stycznia 2003 r., z którego wynika, że przedmiotowy kanał deszczowy o średnicy 1,6 m stanowi własność Gminy Ł., a jego eksploatacja i konserwacja prowadzona jest przez B Sp. z o.o. w ramach zawartej z miastem umowy. Stwierdzenie to nie zostało jednak w niebudzący jakichkolwiek wątpliwości sposób udokumentowane, co nasuwa zastrzeżenia co do zgodności ustalonego przez organy faktu z rzeczywistym stanem rzeczy. W aktach sprawy brak jest stosownych decyzji wywłaszczeniowych bądź aktu notarialnego przenoszącego na Gminę Ł. własność przedmiotowego kanału, nie ma również wypisu z księgi wieczystej potwierdzającego fakt własności. Nie można było zatem jednoznacznie przyjąć, jak to uczyniły organy, że właścicielem kanału jest Gmina Ł., a w konsekwencji ten podmiot jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w I instancji w sprawie o odszkodowanie jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zmianami). Z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów ( Dz. U. Nr 103, poz. 652 ) wynika zaś, że Ł. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent Ł. wykonuje zadania starosty ( art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami ). Stosownie natomiast do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zmianami ) wydaje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Oczywistym jest, że sprawa z wniosku właścicieli o odszkodowanie związane ze zmniejszeniem wartości nieruchomości na skutek wybudowania kanalizacji deszczowej, której aktualnym właścicielem byłaby Gmina Ł., dotyczy interesu prawnego tej Gminy i byłaby ona stroną tego postępowania. Jeśli tak, to nie znajdowałoby uzasadnienia pozbawienie jej tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący jednocześnie starostą staje się organem prowadzącym postępowanie. Przyjąć zatem należy, że Prezydent Miasta Ł. nie może jednocześnie występować w imieniu Gminy jako strony w takiej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Zachodziłaby przeto określona w art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w sprawie. Pogląd taki wyrażony został w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ( ONSA 2003/4/115 ). Fakt pozostawania z gminą w stosunku zatrudnienia ( art. 1 pkt 3 oraz art. 2 pkt 1 lit. c, pkt 2 – 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1593 ze zmianami ), sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta, a ponadto pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela (art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami ), należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. W takiej sytuacji przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia innemu organowi spowodowałoby niewątpliwie rozdzielenie funkcji podmiotu orzekającego w sprawie i jednocześnie reprezentującego gminę, będącą stroną postępowania. Reasumując stwierdzić należy, że na skutek dysponowania przez gminę interesem prawnym w sprawie, która stała się przedmiotem postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta Ł. z mocy art. 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego traci zdolność do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 26 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej stał się on niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio art. 26 § 2 Kodeksu. Przepis ten przewiduje zaś przekazanie sprawy organowi wyższego stopnia, który może wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Gdyby zatem jednoznacznie ustalono, że Gmina Ł. jest właścicielem przedmiotowego kanału, zachodziłaby podstawa do wyłączenia Prezydenta Miasta Ł. od orzekania w niniejszej sprawie. Skoro ustalenia tego brak, Sąd nie mógł rozpoznając skargę przesądzić, czy taka podstawa zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Organ II instancji rozpoznając odwołanie Gminy Ł. nie dostrzegł jednak tej istotnej okoliczności ustosunkowując się wyłącznie do jej zarzutów o charakterze merytorycznym. Z przytoczonych powyżej względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), orzeczono jak w sentencji.