II SA/Łd 386/10

Dnia 13 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 roku sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego H. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego w bryle budynku, przyłączy wodociągowego elektrycznego, gazowego, kanalizacyjnego, zjazdu na ulicę przewidzianych do realizacji na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...], położonych w Ł., przy ul. A 50, w obrębie [...]. Powyższa decyzją została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. W trakcie przeprowadzonego postępowania Kolegium ustaliło, że wskazaną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku H. M. z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. W motywach swego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie spełnia warunku określonego treści w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. tj. nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, a decyzja nie byłaby zgodna z przepisami odrębnymi. Organ wyjaśnił, że ulica B w pasie przyległym do działki, na której ma być planowana inwestycja ma szerokość ok. 4 m, zatem nie spełnia przesłanki wymienionej w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., bowiem w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 roku, Nr 75, poz.690 ze zm.) dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działki budowlanej pod warunkiem szerokości nie mniejszej niż 5 m., umożliwiającej ruch pieszy oraz ruch pojazdów. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł H. M., w którym wskazał na fakt podziału przedmiotowej nieruchomości, z której tylko część ok. 4 m, a nie np. ok. 8 m została przeznaczona pod drogę tj. ul. B. Wówczas droga ta spełniałaby wszystkie wymagane standardy. Ponadto odwołujący się zwrócił uwagę, że na posesjach przy ul. A 18, 47a, 49 i 51 znajdują się różnego rodzaju budynki przemysłowe jak i mieszkalne, gdzie udzielono pozwoleń na budowę i na wjazdy zarówno od ul. A, jak i od ul. B, podnosząc, że wydana decyzja jest krzywdząca i szkodliwa społecznie. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 1, w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi zaś niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Ulica B nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg, stanowi zatem drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ wyjaśnił, że definicja zawarta w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. stanowi, iż przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek dostępności do drogi publicznej nie został spełniony, bowiem nie chodzi tu o jakikolwiek dostęp do drogi, lecz dostęp do drogi o określonych wymogami prawa parametrach. Tymczasem, na co wskazuje zgromadzona w sprawie dokumentacja, ulica B, w pasie przyległym do działki 338/4 ma szerokość około 4 m, co równoznaczne jest z tym, iż określony w art. 61 ust. 1 pkt.2 ustawy warunek zgodności z przepisami odrębnymi nie został spełniony. Przepisami odrębnymi, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie będą uregulowania zawarte w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. teren objęty wnioskiem winien spełniać wymogi odnoszące się do zapewnienia zgodnego z przepisami § 14 powołanego rozporządzenia dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie natomiast zarówno działka nr [...] jak i [...] nie mają zgodnego z powołanymi przepisami dostępu do drogi publicznej, bowiem szerokość drogi wewnętrznej, poprzez którą dostęp ten będzie się odbywał wynosi ok. 4 m. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. ewentualne uregulowanie kwestii poszerzenia działki drogowej, kosztem działki [...] leży w gestii jej właściciela, zaś trudności z jej nabyciem leżą poza oceną tut. Kolegium, podobnie jak kształt dokonanego podziału, w wyniku którego doszło do wyodrębnienia ulicy B o takich, a nie innych parametrach. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł H. M., zarzucając owej decyzji naruszenie art. 61 ust 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi, skarżący wyjaśnił, iż z treści art. 61 u.p.z.p. nie wynika w jaki sposób ma być zapewniony dostęp do drogi publicznej, nadto w jego opinii stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przepis ten nie stanowi wymogów, co do parametrów drogi wewnętrznej. Dalej skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, dlaczego uznał, że uł. B nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, co stanowi naruszenie dyspozycji zawartej w art. 107 § 1 K.p.a. Kończąc H. M. zarzucił organ nie uwzględnił faktu, że przepis § 14, powołanego przez organ rozporządzenia, w ust. 1, 2 i 3 zawiera odpowiednio trzy różne regulacje w przedmiocie wymogów dotyczących dojścia i dojazdu do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, a organ nie wyjaśnił, która z nich ma zastosowanie w niniejszej sprawie, czym naruszył art. 7, a w konsekwencji art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Konkludując H. M. wyjaśnił, iż jego zdaniem w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m zatem powyższy warunek w rozpoznawanej sprawie jest spełniony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej ale również decyzji ją poprzedzającej. Przepisy miarodajne dla oceny prawidłowości działań administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiąc w przepisie art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W dalszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), w celu ustalenia i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organów przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji było niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 powołanej ustawy, jako że działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej, którą jest ulica A, a nadto decyzja o ustaleniu warunków zabudowy byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stanowiska tego Sąd nie podzielił. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje bowiem pojęcie dostępu do drogi publicznej przyjmując, że jest to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Skoro powołany przepis posługuje się pojęciem drogi wewnętrznej, zaś ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji drogi wewnętrznej, charakter prawny drogi łączącej teren inwestycji z drogą publiczną powinien być przez organy oceniany przede wszystkim w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 119 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi, przy czym żaden przepis tej ustawy nie określa parametrów takich dróg, a w szczególności ich wymaganej minimalnej szerokości, czy też długości. Każda zatem droga niezaliczona do kategorii drogi publicznej jest drogą wewnętrzną w rozumieniu przepisów tej ustawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24.04.2009 r. II SA/Łd 933/08 – LEX nr 550266). W rozpoznawanej sprawie charakter drogi wewnętrznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma niewątpliwie ul. B, a zatem należy przyjąć, iż teren inwestycji właśnie poprzez tę drogę ma dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. A. Kolejnym warunkiem, od którego spełnienia zależy możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi (art. 61ust. 1 pkt 5 ustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych i literaturze przedmiotu ukształtował się już pogląd, zgodnie z którym określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic obszarów morskich, przepisy sanitarne, regulacje prawa geologicznego i górniczego itp. ( wyrok NSA: z dnia 23.11.2007 r. II OSK 1552/06 – LEX nr 327513; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.09.2008 r. IV SA/Wa 488/08 – LEX nr 517960; T. Bąkowski – "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz", Zamykacze 2004 r., uwaga 6 do art. 61). Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy nie może zatem wkraczać w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczegółowych wydanych na jego podstawie, w tym warunkach technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dopiero bowiem na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno – budowlanej ocenia zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest wszak przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Podnoszona przez organy obu instancji okoliczność parametrów drogi wewnętrznej, którą jest ulica B może mieć zatem znaczenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, natomiast nie ma wpływu na możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przepisy obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzależniają bowiem wydania takiej decyzji od szerokości, długości, czy też jakości drogi wewnętrznej. Jedynym warunkiem jest istnienie drogi wewnętrznej, łączącej teren inwestycji z drogą publiczną. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. m.o.