II SA/Łd 39/07

Dnia 16 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant ref. staż. Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2007 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania zamurowania otworu okiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz H. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. Decyzją Nr [...], z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...], nakazującą J. K. doprowadzenie jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B. przy ul. A. do stanu poprzedniego poprzez likwidację otworu okiennego w granicy działki, w terminie do dnia [...] i nakazał J. K. likwidację otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B. przy ul. A., w granicy z działką sąsiednią, poprzez wypełnienie luksferami lub pustakami szklanymi w terminie do dnia [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w trakcie postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przesłuchał w obecności H. K. świadków ustalając, iż sporne okno wykonane zostało w latach [...]. Stwierdził przy tym, że zostało ono wykute w ścianie budynku mieszkalnego należącego do J. K., usytuowanej w granicy działek, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). J. K. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że otwór okienny wraz z rozbudową budynku mieszkalnego o ganek został wykonany przed rokiem [...]. Nadto wskazał, że likwidacja okna utrudnia mu korzystanie z kuchni. Rozpatrując wniesione odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r. uchylił jego decyzję z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] udzielającą J. K. pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego położonego w B. przy ul. A. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd wskazał na konieczność ustalenia daty wykonania przybudówki oraz zapewnienia udziału w postępowaniu H. K. Rozpoznając odwołanie wniesione od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, iż nie znajduje podstaw do kwestionowania ustaleń poczynionych w toku prowadzonego postępowania co do stanu faktycznego, a przede wszystkim co do daty wykonania spornego okna. W jego ocenie nie można było uznać za wiarygodne, nie popartego żadnym materiałem dowodowym, stanowiska skarżącego prezentowanego w tej kwestii. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że usytuowanie okna w ścianie granicznej budynku naruszało przepisu par. 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Uznał, że skoro ściana ze spornym oknem oddalona była o 7 m od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej, to niedopuszczalne było w owym czasie wykonanie w niej otworu okiennego. Sporne okno naruszało również w ocenie organu odwoławczego przepisy par. 12 ust. 3 pkt 1 lit. a aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690), zgodnie z którymi ściany budynków z otworami okiennymi winny być sytuowane w odległości 4 m od granicy działki. Fakt, iż samowolne wykonanie okna w latach [...] nie podlega aktualnie regulacji art. 48 Prawa budowlanego, powoduje, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wobec tego sprawa podlegała rozpatrzeniu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zdaniem organu odwoławczego, nałożenie obowiązku doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami winno uwzględniać interes strony, jeżeli jest to możliwe, w granicach obowiązujących przepisów. W przedmiotowej sprawie dotyczyło to kwestii zapewnienia dopływu światła do pomieszczenia kuchni. Z przepisów par. 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że ściana położona w granicy działki powinna spełniać wymogi dotyczące ściany oddzielenia przeciwpożarowego i tym samym nie może posiadać otworów okiennych i drzwiowych. Organ zauważył jednak, że przepis par. 232 ust. 6 dopuszcza wykonanie w takiej ścianie wypełnienia otworów luksferami lub cegłą szklaną, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany. W powyższej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że nie można było uznać za prawidłowe rozstrzygnięcia nakładającego obowiązek doprowadzenia jednorodzinnego budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, poprzez zamurowanie otworu okiennego. Z tej przyczyny uchylono zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane orzeczono o likwidacji otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego poprzez wypełnienie go luksferami lub pustakami szklanymi. W dniu 7 grudnia 2006 r. H. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący postulował uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając organowi odwoławczemu powierzchowne przeanalizowanie dokumentów i słabą znajomość przepisów prawa budowlanego. Podniósł, że wypełnienie istniejącego otworu okiennego luksferami lub pustakami szklanymi w dalszym ciągu będzie stanowiło dla niego przeszkodę do rozbudowy garażu, który miał mieć 17 m długości, a ze względu na istniejące okno w ścianie budynku wzniesionego w granicy z jego działką, będzie musiał ograniczyć jego rozmiary do 8 m. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że zarzut uniemożliwienia rozbudowy garażu nie był przez stronę skarżącą podnoszony na etapie postępowania administracyjnego, a zatem nie miał on wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez ich uchylenie. Kapitalne znaczenie dla oceny prawidłowości działań organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie ma kwestia zakresu postępowania administracyjnego, jakie winno być prowadzone przez organy administracji publicznej w następstwie domagania się sprawdzenia legalności wybudowania budynku mieszkalnego. Nie powinno budzić wątpliwości, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B., przy ulicy A. W takim też zakresie postępowanie to było prowadzone do momentu wydania przez organ odwoławczy decyzji Nr [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji Nr [...], z dnia [...] udzielającej J. K. pozwolenia na użytkowanie samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego, położonego w B. przy ul. A. Pomimo wad tamtego postępowania, które zostały wytknięte organom nadzoru budowlanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Łd 686/04, uchylającym powyższe decyzje, to bez wątpienia organy w tamtym postępowaniu podjęły próbę ogarnięcia wszystkich kwestii prawnych, jakie pojawiły się w sprawie w następstwie ujawnienia samowoli budowlanej. Tamto rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego nie ostało się w obrocie prawnym, ale nastąpiło to z zupełnie innych przyczyn, niż te, które nie pozwalają zaakceptować decyzji zaskarżonych w niniejszej sprawie. Okoliczność, iż niepowodzeniem zakończyła się podjęta przez organy administracji w tamtym postępowaniu próba dokonania oceny prawnej poszczególnych robót budowlanych wykonanych bez stosownych pozwoleń, w niczym nie zwalniała organów od wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przy ponownym jej rozpoznawaniu i wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego całokształt okoliczności sprawy. Winno być dla organów administracji publicznej oczywistym, iż uchylenie przez sąd administracyjny wydanych dotychczas przez te organy rozstrzygnięć, jednoznacznie wskazuje na potrzebę prowadzenia postępowania administracyjnego od początku. Postępowanie to winno być prowadzone w jego całokształcie, z uwzględnieniem dotychczas wykonanych w postępowaniu czynności, które zachowują swą aktualność pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie tychże czynności. W niniejszej sprawie decyzją nr [...], z dnia [...] na J. K. nałożone zostały określone obowiązki z zakresu przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z okoliczności sprawy wynika, iż powyższe obowiązki zostały przez zobowiązanego wykonane i było to bezpośrednią przyczyną wydania przez organy nadzoru budowlanego – przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy – decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W toku niniejszego postępowania powyższa kwestia nie została w ogóle nawet zasygnalizowana, a organy skupiły się wyłącznie na jednym z elementów samowolnie wykonanych robót budowlanych, a mianowicie na oknie wykutym w ścianie znajdującej się w granicy nieruchomości. Zupełnie niezrozumiałe jest tak istotne ograniczenie prowadzenia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W szczególności z uzasadnień wydanych decyzji administracyjnych nie sposób wyprowadzić wniosku, iż tego rodzaju zawężenie prowadzonego postępowania jest racjonalnym, świadomym działaniem organów. Nie można również zrozumieć w następstwie jakich to okoliczności organy zrezygnowały z wszechstronnego załatwienia sprawy na etapie ponownego jej rozpoznania . Oceniając działania organów administracji wskazać wypada, iż takiego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego niepodobna zaakceptować z punktu widzenia fundamentalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, stojąc na straży praworządności winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązek wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy oraz jej załatwienie odnosi się do sprawy jako całości. Przepisy prawa nie dają organowi kompetencji do częściowego wyjaśnienia sprawy i ferowania rozstrzygnięcia wyłącznie w tym zakresie, pozostawiając określoną część sprawy rozstrzygnięciu w toku ewentualnie dalej prowadzonego postępowania. Z powyższym uregulowaniem harmonizuje przepis art. 77 par. 1 k.p.a. stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto ocena czy dana okoliczność została udowodniona możliwa jest do przeprowadzenia jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W świetle tego, co zostało powyżej powiedziane bezprawne było ferowanie przez organy nadzoru budowlanego decyzji bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym w sprzeczności z obowiązującym prawem było pozostawienie poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego, podczas ponownego rozstrzygania sprawy, kwestii pozostałych samowolnie wykonanych prac budowlanych. Oceniając natomiast poprawność działań organów nadzoru budowlanego w takim zakresie, jaki wynika z wydanych decyzji administracyjnych, to wskazać wypada, iż nazbyt pochopne jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego opiewające na likwidację otworu okiennego poprzez jego wypełnienie luksferami lub pustakami szklanymi. Nie budzi wątpliwości, iż możliwość taka wynika z przepisu prawa, który został przytoczony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie budzi jednak także wątpliwości, iż tego rodzaju sposób likwidacji otworu okiennego może ograniczać sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, chociażby poprzez brak możliwości "zbliźniaczenia" nowej zabudowy na sąsiedniej działce z istniejącą już zabudową po drugiej stronie granicy nieruchomości. Rozważenie powyższych okoliczności nie poprzedzało wskazanego przez organ odwoławczy sposobu likwidacji otworu okiennego, w szczególności oceny takiej pozbawione jest uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Zasadny jest zatem zarzut dowolności rozstrzygnięcia w tym zakresie. Nie ulega również wątpliwości, iż zarzuty wobec określonego przez organ odwoławczy sposobu likwidacji otworu okiennego pojawiły się dopiero w skardze do sądu administracyjnego. Z tego tylko jednak powodu, zarzutów tych nie można deprecjonować, jak chce tego organ administracji. Skarżący nie miał bowiem wcześniej możliwości zakwestionowania tegoż rozstrzygnięcia bowiem żadna z okoliczności ujawnionych w postępowaniu nie wskazywała tego kierunku załatwienia sprawy. Organ odwoławczy widząc taką możliwość rozstrzygnięcia nie powiadomił o tym stron postępowania, czym niewątpliwie naruszył przepis art. 8 k.p.a. stanowiący, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wydanie rozstrzygnięcia bez wcześniejszego uprzedzenia stron postępowania o możliwych – bowiem wynikających z przepisów prawa – sposobach załatwienia choćby tylko pewnego fragmentu sprawy, traktować należy jako naruszenie przepisu art. 8 k.p.a.. Ponadto taki sposób prowadzenia postępowania, w którym kierunek rozstrzygnięcia jest zaskoczeniem dla stron, uniemożliwia wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Nie można bowiem wówczas wykluczyć – co miało miejsce w niniejszej sprawie – że już po wydaniu rozstrzygnięcia podniesione zostaną przez stronę istotne okoliczności, które nie były przedmiotem jakiejkolwiek oceny organów administracji. Taka sytuacja uzasadnia postawienie zarzutu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i musi dyskredytować wydaną decyzję administracyjną. Na uwagę zasługuje również naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 10 par. 1 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skoro organ odwoławczy prowadził w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe zlecając organowi pierwszej instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] wykonanie określonych czynności wyjaśniających, to jego obowiązkiem było zastosowanie się do rygoru przywołanego powyżej przepisu art. 10 par. 1 k.p.a. Powyższa regulacja prawna została natomiast zupełnie pominięta w działaniach organu odwoławczego, co w połączeniu z przytoczonym powyżej naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa może świadczyć o wzajemnej alienacji organów i stron w toku niniejszego postępowania administracyjnego. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rolą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozstrzyganiu sprawy winno być w szczególności jasne zakreślenie granic postępowania, z uwzględnieniem tego, które z naniesień budowlanych i w jakim zakresie wykonane zostały zgodnie z udzielonymi pozwoleniami, a jakie elementy stanowią samowolę budowlaną. Następstwem precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego winno być przypisanie inwestorowi prawnych konsekwencji samowolnie przedsięwziętych działań budowlanych. Bez wątpienia istotnym elementem dokonanych ustaleń jest określenie daty samowolnego wykonania budowli i robót budowlanych z punktu widzenia reżimu prawnego, któremu będą one podlegać. W tym jednak zakresie wskazać wypada, iż dokonane przez organy ustalenia są wystarczająco precyzyjne i subsumcja określonego rygoru prawnego – w świetle rozważań poczynionych przez organ odwoławczy – nie powinna nastręczać trudności. Uwagi te dotyczą jednak tylko samowolnego wykonania otworu okiennego. Pozostałe elementy samowolnie wykonanych prac budowlanych winny być poddane przez organ autonomicznej analizie z punktu widzenia kryteriów określonych w przepisie art. 103 par. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Dopiero tak dokonane ustalenia pozwolą należycie ukierunkować dalszy tok postępowania i wydać rozstrzygnięcie obejmujące całość postępowania z jednoczesnym uwzględnieniem specyfiki poszczególnych samowolnych prac budowlanych. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wobec uchylenia zaskarżonych decyzji, należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.) Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.