II SA/Łd 391/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi C. i A. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz skarżących C. F. i A. F. solidarnie kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych od Wojewody [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta Powiatowy w Z. decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] na podstawie art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ), art. 104 k.p.a. i art. 46 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627), zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Akcyjnej A z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej B Nr [...] - G., w skład której wchodzą: wieża stalowa, kontener technologiczny oraz przyłącze energetyczne (zaliczone do VIII kategorii obiektu budowlanego), do realizacji na działce o nr ewid. 99, obr. G-15, położonej w G. przy ul. A oraz w pasie drogi – działka nr ewid. 101- ul. B. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli C. i A. F., wyjaśniając, iż miejsce przeznaczone pod ewentualną budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej oddalone jest od działki nr 106/2, będącej ich własnością zaledwie o kilka metrów. Podnieśli, iż funkcjonująca na działce nr 99 stacja benzynowa jest już wystarczająco uciążliwym obiektem, zaś wybudowanie stacji przekaźnikowej na terenie tej działki dodatkowo pogorszy tylko stan środowiska. Zarzucili również, że nie zostali uznani za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania B. P., M. J., Ł. K., M. B., C. i A. F., K. K., E. K., S. K., E. i K.M. od decyzji organu I instancji z dnia 27 lipca 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ powołując się na treść art. 28 i 127 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazał, iż stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestorzy, oraz właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda uznał, że z "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" wynika, iż obszar oddziaływania stacji bazowej występuje w rejonach niedostępnych dla ludzi, na wysokości 41,1 m.n.p.t. i obejmuje działkę nr ewid. 99, której właścicielem jest B Sp. z o.o. oraz działkę nr 101, będącą drogą gminną - ul. B. Nieruchomości stanowiące własność odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji i dlatego nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik C. i A.F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. Zarzucił naruszenie art. 8, 10 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ odwoławczy odmawiając skarżącym przymiotu strony oparł się tylko na "Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Z "Raportu" wynika natomiast, że niejonizujące promieniowanie elektromagnetyczne stanowi zagrożenie dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzi. Jego zdaniem, skarżący winni być stronami niniejszego postępowania, albowiem z diagramu zamieszczonego w tymże "Raporcie", obrazującego zasięg obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom promieniowania w płaszczyźnie poziomej wynika wprost, że podwyższone promieniowanie z anten parabolicznych Andrew VHLP2-220 oraz Andrew VHLP2-180 obejmuje swoim zasięgiem także działkę nr 106/2. Jako źródło interesu prawnego skarżących wskazał przepisy art. 68 Konstytucji RP oraz art. 23 i 24 § 1 Kodeksu cywilnego (ochrona zdrowia, prawo do nieskażonego środowiska biologicznego i do zaspokojenia uczuć estetycznych pięknem krajobrazu, zeszpeconym już przez stację paliw). Pełnomocnik podkreślił także, że omawiana inwestycja wpłynie negatywnie na wartość działki skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 22 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1105/05 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi C. i A.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]nr [...] i zasądził na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu, Sąd podkreślił, iż Wojewoda [...] uchylił w trybie autokontroli własną decyzję z dna [...] Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...]. Poprzez wydanie decyzji z dnia [...] Nr [...] organ uwzględnił w całości skargę Gminy- Miasta G. na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej przy ul. A w G.. Wydanie decyzji samokontrolnej doprowadziło do bezprzedmiotowości postępowania sądowego i uzasadniało umorzenie postępowania także w sprawie ze skargi C. i A.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Wojewody [...] postanowieniem z dnia [...] sygn. akt II OSK 477/06 uchylił rozstrzygnięcie Sądu I instancji z dnia 22 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchylenie w trybie samokontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...]Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]Nr [...] w wyniku skargi Gminy – Miasta G., nie ma wpływu na przebieg postępowania sądowego w sprawie ze skargi C. i A.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]Nr [...]. Decyzja ta dotyczy bowiem oceny, czy C. i A. Fortunom służy legitymacja strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej przy ul. A w G.. Ocena ta nie jest natomiast uzależniona od samego bytu prawnego decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...]Nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, pełnomocnik skarżących popierał skargę i wnosił o zasadzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. Pełnomocnik Wojewody [...] wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, a więc innymi słowy, zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Stosownie do treści art. 134 § 1 cyt. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie przytoczenia wymagają również przepisy art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 190 p.p.s.a. stanowiące, że zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, jeżeli sprawa była już uprzednio przedmiotem takiego rozstrzygnięcia, a przede wszystkim wykładnia dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny są wiążące dla sądu ponownie rozpatrującego sprawę. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji uznać należało, że kwestionowana decyzja zapadła `z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl przywołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. skutkować winno uchyleniem decyzji. W przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...]uchylił postanowienie tutejszego sądu z dnia 22 grudnia 2005 r. umarzające postępowanie ze skargi C. i A.F. wskazując, że uchylenie w wyniku innej skargi w trybie samokontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...]Nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] nie ma wpływu na przebieg postępowania sądowego wywołanego skargą C. i A.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja ta dotyczy oceny, czy C. i A. Fortunom służy legitymacja strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej przy ul. A w G., a ocena ta nie jest uzależniona od samego bytu prawnego decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji. Wobec powyższego, w myśl cytowanych przepisów art. 153 i 190 p.p.s.a., kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie winno być rozpatrzenie i ustalenie czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce o nr ewid. 99, obr. G-15, położonej w G. przy ul. A oraz w pasie drogi – działka nr ewid. 101- ul. B. Oczywistym jest bowiem to, że legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona czyli podmiot, który spełnia przesłanki art. 28 k.p.a. Legitymację tę ma więc osoba, która twierdzi, że decyzja organu I instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Twierdzenie takie daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to kończyć może decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ( art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) jedynie wówczas, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego ( por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck 1996 r., str. 555). Zaznaczyć jednak przy tym należy, że przymiot strony wynika z istniejącego stosunku prawnego, a nie z twierdzeń strony czy też z rozstrzygnięcia organu administracji, akceptującego udział w postępowaniu danego podmiotu jako strony ( por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999r., IV SAB 273/98, Lex nr 46788; wyrok NSA z dnia 9 marca 1999r., I SA 627/98, Lex nr 47967; wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998r., III SA 1279/97, Lex nr 40726; wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001r. sygn. akt I SA 511/00 Lex nr 54725). Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Podzielić przy tym należy wypracowany w orzecznictwie pogląd, ze interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu a brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę ( por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984r. II SA 789/84 nie publ., wyrok NSA z dnia 10 marca 1989r. IV SA 1254/88 nie publ., wyrok NSA z dnia 8 września 1989r. II SA 437/89 nie publ., wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r. II SA 2164/92 nie publ.). Analizując kwestionowaną decyzję, stwierdzić należy, iż motywy rozstrzygnięcia organu odmawiającego skarżącym przymiotu strony są bardzo lakoniczne i ogólnikowe, uchybiając tym samym również przesłankom art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda uznał bowiem , że skoro z "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" wynika, iż obszar oddziaływania stacji bazowej występuje w rejonach niedostępnych dla ludzi, na wysokości 41,1 m.n.p.t. i obejmuje działkę nr ewid. 99, której właścicielem jest B Sp. z o.o. oraz działkę nr 101, będącą drogą gminną - ul. B to nieruchomości, stanowiące własność odwołujących nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji i dlatego nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ nie odniósł się przy tym w żaden sposób do argumentów podniesionych w odwołaniu, ograniczając się do wskazania, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestorzy, oraz właściciele, użytkownicy lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a stosownie do art. 3 ust. 20 tej ustawy (nota bene winno być art. 3 pkt 20), przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tymczasem już w odwołaniu strona podnosiła argumenty, przemawiające za uznaniem naruszenia jej interesu prawnego (zasięg oddziaływania promieniowania anten parabolicznych na działkę skarżących, co wynika z diagramu zamieszczonego w raporcie, kilkumetrowa odległość działki skarżących i bezpośrednie sąsiedztwo ich zabudowań mieszkalnych od inwestycji – masztu o znacznych rozmiarach, szkodliwej dla środowiska i szpecącej krajobraz, obniżenie wartości nieruchomości skarżących), których to argumentów z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organ nie wyjaśnił i nie rozważył. Należy zaznaczyć, że obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, może dotyczyć innych jeszcze kategorii niż tylko zasięg promieniowania, a co za tym idzie wymaga precyzyjnych, indywidualnych ustaleń stosownie do okoliczności sprawy (vide: J. Siegień Prawo budowlane. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2003, str. 207 i nast.; M. Laskowska "Ochrona interesów sąsiadów w procesie budowlanym po nowelizacji", opubl. Samorząd Terytorialny 2004/5/37). Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi nie sposób odmówić im słuszności. Brak wyjaśnienia, podnoszonych zarówno w odwołaniu jak i w skardze, okoliczności miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem umorzono postępowanie, odmawiając skarżącym przymiotu strony, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie takie byłoby możliwe dopiero wtedy, gdyby argumenty strony zostały przez organ negatywnie zweryfikowane a następnie należycie umotywowane. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy istotne dla rozstrzygnięcia w myśl przytoczonych wyżej wskazówek oraz uzasadnić rozstrzygniecie stosownie do wymogów przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane uchybienia uzasadniają, zdaniem sądu, uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a.