II SA/Łd 392/04

Dnia 6 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Wrzesińska-Nowacka, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...]Starosta P. na podstawie art.28, 33 ust.1, 34 ust.4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane(Dz.U. nr 106 z 2000r. poz.1126 z późn. zm.) oraz art.104 kpa zatwierdził projekt budowlany i wydał W. G. pozwolenie na budowę obejmującą rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalno – usługowego zlokalizowanego na działce nr 148 przy placu A 32 w P. Odpis tej decyzji nie został doręczony właścicielowi sąsiedniej działki nr 146/4 M. B.. W dniu 22 września 2003r. M. B. złożyła w Starostwie Powiatowym w P skargę, że na działce nr 148 prowadzona jest budowa i nikt z nią nie uzgadniał tej inwestycji, mimo że jest właścicielem sąsiedniej działki. Skarga ta została potraktowana jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji Starosty P. z dnia [...] Decyzją nr [...]z dnia [...] Starosta P. na podstawie 149 § 3 w związku z art.148 § 1 i 2 kpa odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdzono, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesiąca od dnia dowiedzenia się przez M. B. o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła M. B.. Decyzją nr [...] z dnia [...]Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...]i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdzono, iż organ administracji I instancji nie wyjaśnił dokładnie, którego dnia M. B. dowiedziała się o decyzji z dnia [...]. Zebrany materiał dowodowy wskazuje natomiast, iż mogła się ona dowiedzieć o tej decyzji w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P w dniu 22 lub 23 września 2003r. Organ administracji winien dokładnie wyjaśnić tę kwestię. Mając to na uwadze organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi administracji I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...]Starosta P. na podstawie art.145 § 1 pkt.4, art.147 i 149 § 1 kpa wznowił postępowanie zakończone decyzją Starosty P. nr [...]z dnia [...] W uzasadnieniu stwierdzono, iż M. B. dowiedziała się o pozwoleniu na budowę w dniu 23 września 2003r. i wniosek o wznowienie postępowania złożyła przed upływem jednego miesiąca od tego dnia. Wobec zachowania miesięcznego terminu, o którym mowa w art.148 § 2 kpa organ administracji wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta P. na podstawie art.151 § 1 pkt.1 kpa odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...]nr [...] . W uzasadnieniu stwierdzono, iż M. B. bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego zlokalizowanego na działce nr 148 w P przy placu A 33. Budynek został już wybudowany i częściowo oddany do użytkowania. Przeprowadzona kontrola nie stwierdziła odstępstw od projektu. Nadto organ administracji uznał, iż zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności mimo zaistnienia przesłanek z art.156 § 1 kpa. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła M. B. podnosząc, iż jest ona krzywdząca. Ogrodzenie pomiędzy jej działką a działką W. G. zostało podwyższone, co narusza jej własność. Odwołująca rozważa obecnie możliwość wystąpienia z żądaniem odszkodowania. W konkluzji wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, iż M. B. faktycznie bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę na działce nr 148. Nie wpłynęło to jednak na prawidłowość decyzji organu administracji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla W. G.. Inwestor złożył wszystkie dokumenty wymienione w art.33 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz.U. nr 106 z 2000r. poz.1126 z późn. zm.). Inwestycja nie ogranicza korzystania z działek sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społecznogospodarczego przeznaczenia nieruchomości i została zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdyż M. B. nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, lecz nie miało to wpływu na treść decyzji. W wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu administracji I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. B.. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie sfałszowanej mapy sytuacyjno-wysokościowej i w sprawie tej toczy się postępowanie przed organami ścigania. Wskutek zrealizowania inwestycji mur graniczny stanowi element nowego budynku, co powoduje, że odcięty jest dostęp światła do budynku skarżącej. W konkluzji skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga M. B. jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie przepisy art.7, 10 § 1, 11, 77 § 1, 80 i 151 § 2 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędny jest pogląd organów administracji, iż zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza możliwość jej wzruszenia w postępowaniu wznowieniowym. Organ I instancji powołał się tutaj na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z dnia 18 listopada 1993r. w sprawie III AZP 23/93 (OSNCP nr 5 z 1994r. poz.108), iż wykonanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanki z art.156 § 1 kpa. W ocenie sądu pogląd ten nie może mieć zastosowania w postępowaniu wznowieniowym. Należy zaznaczyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją są dwiema różnymi instytucjami prawnymi. Różne są zasady, przesłanki i tryb postępowania obu instytucji. Różne są także ich założenia i cele. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji istnieje przepis art.156 § 2 kpa z którego wynika, iż nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. W przepisach kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania nie ma odpowiednika art.156 § 2 kpa. Niedopuszczalne jest zatem przyjmowanie w drodze analogii poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z 18 listopada 1993r. do postępowania wznowieniowego. W świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących instytucji wznowienia postępowania kwestia powstania nieodwracalnych skutków prawnych w wyniku wykonania pozwolenia budowlanego jest pozbawiona znaczenia prawnego. Organy administracji błędnie zatem przyjęły, iż zrealizowanie inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę automatycznie wyłącza dopuszczalność jej wzruszenia w postępowaniu wznowieniowym. Rozważenia natomiast wymaga kwestia, czy wykonanie inwestycji na podstawie decyzji wydanej z naruszeniem art.145 § 1 kpa może przemawiać przeciwko uchyleniu dotychczasowej decyzji z uwagi na zasadę zaufania obywatela do organu państwa. Należy bowiem zaznaczyć, iż inwestor wykonał budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc działał w zaufaniu do tej decyzji wydanej przez organ państwa. W związku z czym powstaje pytanie, czy dyrektywy wynikające z zasady zaufania obywateli do organów państwa mogą przemawiać przeciwko uchyleniu dotychczasowej decyzji. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, iż dyrektywy wynikające z wymienionej zasady mogą przemawiać za uchyleniem dotychczasowej decyzji tylko w wyjątkowych przypadkach. Dotyczy to sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika w sposób niewątpliwy, że uchylenie dotychczasowej decyzji naruszałoby oczywiście ważny interes inwestora. Innymi słowy mówiąc, musi zostać wykazane istnienie szczególnie ważnych przesłanek przemawiających za ochroną inwestora i sprzeciwiających się uchyleniu dotychczasowej decyzji. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z 26 września 1995r. w sprawie III AZP 21/95(OSNCP nr 6 z 1996r. poz.79) i w wyroku z 20 grudnia 1994r. w sprawie III ARN 71/94(OSNP nr 13 z 1995r. poz.156). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wykazały, aby istniał jakiś szczególnie ważny interes W. G., który przemawiałby za odmową uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na wykonanie inwestycji. W uzasadnieniach decyzji organów administracji obu instancji brak jest jakichkolwiek rozważań w tym przedmiocie. Skoro zatem organy administracji pominęły w ogóle tę kwestię, to faktu ukończenia inwestycji przez W. G. nie można uznać za wystarczający argument przemawiający za odmową uchylenia decyzji z dnia [...] Należy podkreślić, iż po wznowieniu postępowania następuje powrót sprawy do zwykłego postępowania instancyjnego. Oznacza to, iż w postępowaniu wznowieniowym mają zastosowanie wszelkie zasady postępowania określone w kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji, po stwierdzeniu istnienia podstawy wznowienia określonej w art.145 § 1 pkt.4 kpa przeprowadziły bardzo ograniczone postępowanie. Organy uznały, iż mimo że M. B. nie brała udziału w poprzednim postępowaniu, to i tak nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Inwestor złożył bowiem wszystkie dokumenty wymienione w art.33 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane(Dz.U. nr 109 z 2000r. poz.1157 z późn. zm.), zaś projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organy administracji uznały nadto, iż projektowana inwestycja nie ogranicza korzystania z działek sąsiednich ponad przeciętną miarę i została ona zaprojektowana w sposób zapewniający poszanowanie interesów osób trzecich. Nie odniesiono się natomiast do zarzutów M. B.. Skarżąca w szeregu pism składanych w postępowaniu administracyjnym podnosiła, iż projektowana inwestycja narusza jej interesy. Dotychczas bowiem wzdłuż granicy pomiędzy działką skarżącej a nieruchomością W. G. znajdował się mur wysokości 1,7m zaś po zrealizowaniu inwestycji mur ten podniesiono do wysokości 4,5m. Wskutek tego skarżąca obecnie ma ograniczony dostęp światła do okna w kuchni, jej działka jest zacieniona, zaś komin w jej domu stał się niższy od muru granicznego i ma problemy z paleniem w piecu, bo nie ma "cugu". Skoro zarzuty takie zostały podniesione, to organy administracji winny przede wszystkim sprawdzić, czy są one prawdziwe a jeżeli tak, to winno zostać ustalone, czy inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów, a jeżeli nie, to dlaczego. Organy administracji winny w sposób wyczerpujący ustosunkować się do zarzutów skarżącej i dokładnie wyjaśnić przesłanki swojego rozstrzygnięcia. Organy jednak tego nie uczyniły. Za wyczerpujące odniesienie się do zarzutów skarżącej nie można uznać sformułowania, iż "inwestycja nie ogranicza korzystania z działek sąsiednich i zapewnia poszanowanie interesów osób trzecich". Sformułowanie to jest bardzo ogólne i lakoniczne. Nie spełnia ono wymogów wszechstronnego i dokładnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organy administracji naruszyły także przepis art.151 § 2 kpa, zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art.146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Wymieniony przepis dotyczy sytuacji, gdy występują przesłanki wznowienia wymienione w art.145 § 1 kpa, a więc gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a jednocześnie występują przesłanki negatywne określone w art.146 § 1 i 2 kpa. W takim przypadku decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym musi stwierdzać, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, przy czym należy podać, jaki konkretny przepis prawa został naruszony i jednocześnie należy wskazać okoliczności, z powodu których zaskarżona decyzja nie została uchylona. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 1998r. w sprawie I SA. 1879/97(Lex nr 44646), z 12 kwietnia 2001r. w sprawie I SA. 1289/99(Lex nr 54527), z 2 października 2002r. w sprawie II SA/Gd 78/00(nie publikowany) i z 25 listopada 2003r. w sprawie IV SA. 452/02(Monitor Prawniczy nr 2 z 2004r. str.60). W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji zawiera sformułowanie o odmowie uchylenia decyzji z [...], zaś jako podstawę prawną wskazano przepis art.151 § 1 pkt.1 kpa. Organ odwoławczy natomiast utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś w uzasadnieniu podniósł, iż podstawą prawną winien być przepis art.151 §2 kpa, a nie 151 §1 pkt.1 kpa. Rozstrzygnięcie organów administracji jest błędne. Odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji ma bowiem miejsce w sytuacji określonej w art.151 §1 pkt.1 kpa a mianowicie wówczas, gdy brak jest podstaw do wznowienia określonych w art.145 §1 lub 145a kpa. W rozpoznawanej sprawie istniała podstawa wznowienia wymieniona w art.145 §1 pkt.4 kpa, a więc nie można było wydać rozstrzygnięcia określonego w art.151 §1 pkt.1 kpa. Skoro organy administracji uznały, iż w wyniku wznowienia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca dotychczasowej decyzji, to rozstrzygnięcie winno być takie, jak określa to przepis art.151 § 2 kpa. Winno ono zatem zawierać stwierdzenie, że dotychczasową decyzję wydano z naruszeniem konkretnego przepisu prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylono dotychczasowej decyzji. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera jednak takiego stwierdzenia, choć ma to istotne znaczenie. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa stanowi bowiem podstawę do wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi. Organy administracji obu instancji naruszyły zatem przepis art.151 §2 kpa. Reasumując sąd uznał, iż organy administracji błędnie uznały, iż zrealizowanie inwestycji wyłącza dopuszczalność jej wzruszenia w postępowaniu wznowieniowym. Organy administracji nie podjęły również wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ani też w sposób wyczerpujący nie zebrały ani nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, zaś wydane rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom określonym w art.151 § 2 kpa. Stanowi to naruszenie przepisów art.7,10,11,77 § 1,80 i 151 § 2 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 §1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] Z uwagi na to, iż skarga została uwzględniona, na podstawie art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. w związku z §14 ust.2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 z późn. zm.), sąd zasądził od Wojewody [...]ego na rzecz M. B. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ponieważ zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu orzekanie, na podstawie art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., czy i w jakim zakresie może być ona wykonana jest bezprzedmiotowe. Dlatego też sąd odstąpił od orzekania w tym zakresie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny sprawdzić prawdziwość zarzutów podnoszonych przez skarżącą w licznych pismach oraz skardze, a następnie dokonać wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego pod kątem ustalenia, czy zapewniono poszanowanie uzasadnionych interesów M. B.. Po dokonaniu oceny całego materiału dowodowego, zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, organy administracji winny wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Orzeczenie winno zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom określonym w art.107 § 3 kpa.