II SA/Łd 396/03

Dnia 29 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, p.o.Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2004 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowego A B. i A.D. spółki jawnej w Ł. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia nakazu dotyczącego wydzielenia miejsca do palenia tytoniu, zapewnienia pomieszczenia z ustępami odrębnie dla kobiet i mężczyzn i wyposażenia ustępów w pisuar uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. z dnia [...], [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. na podstawie art.154 § 1 i 2 kpa odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] punkt 2-24. W uzasadnieniu stwierdzono, iż nakazem z dnia [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. nakazał Przedsiębiorstwu Handlowemu A B. i A.D. spółka jawna w Ł. ustalić rodzaje odzieży roboczej przysługującej kierowcom i konserwatorom/pkt.1/ wydzielić miejsca do palenia tytoniu w sklepie/pkt.2-13/, zapewnić pomieszczenia z ustępami odrębnie dla kobiet i mężczyzn w sklepie/pkt.14-21/ oraz wyposażyć ustępy w pisuar w sklepie/pkt.22-24/. W dniu 5 grudnia 2002r. W dniu 5 grudnia 2002r. spółka złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] w punktach 2-13 zaś w dniu 10 grudnia 2002r. wniosek o zmianę stanowiska Państwowej Inspekcji Pracy w punktach 14-24 decyzji z [...]. Zgodnie z przepisem § 111 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 129 poz. 844 ze zm.) - pracodawca obowiązany jest zapewnić pracownikom pomieszczenia do palenia tytoniu i pomieszczenia z ustępami oddzielne dla kobiet i mężczyzn oraz urządzenia higieniczno-sanitame, których rodzaj, ilość i wielkość powinny zostać dostosowane do liczby zatrudnionych pracowników i które powinny być urządzone zgodnie z wymogami określonymi w załączniku do rozporządzenia. Przedstawione przez pracodawcę argumenty przemawiające, jego zdaniem za uchyleniem decyzji, nie mogły zostać uwzględnione. Pracodawca zobowiązany jest do przystosowania pomieszczeń zakładu pracy do obowiązujących przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy bez względu na to czy jest ich właścicielem, czy tylko najemcą. Z kolei inspektor pracy jest organem, który nie może podejmować decyzji, sprzecznych z tymi przepisami. Mając to na uwadze organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od wymienionej decyzji złożyło Przedsiębiorstwo Handlowe A B.D. i A.D. spółka jawna w Ł. podnosząc, iż wprowadzony został zakaz palenia tytoniu na terenie zakładu i nie ma możliwości wykonania nakazu z dnia [...]. W związku z czym decyzja ta winna zostać uchylona. Decyzją nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa oraz art.16 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy/Dz.U. nr 124 z 2001r. poz.1362 z późn. zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzono, iż stosownie do art.162 § 1 pkt 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Bezprzedmiotowość decyzji jest więc konieczną przesłanką stwierdzenie jej wygaśnięcia. Decyzja staje się bezprzedmiotowa w razie, gdy niemożliwe jest zrealizowanie celu, jakie organ administracji ma na względzie przy jej wydaniu. Wydany przez skarżącego zakaz palenia tytoniu narusza przepisy art.113 Kodeksu pracy gdyż dyskryminuje pracowników palących tytoń ale nie powoduje, że nakazowe decyzje oznaczone numerami od 2 do 13 stały się bezprzedmiotowe. Zrealizowanie celu określonego tymi decyzjami jest możliwe. Nadal istnieją sklepy, których te decyzje dotyczą, a w sklepach są zatrudnieni pracownicy. Inspektor pracy nie mógł więc stwierdzić wygaśnięcia decyzji na podstawie art.162 § 1 pkt 1 kpa. W myśl art.154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W ustępach powinna być zapewniona odpowiednia wymiana powietrza, ale można ją osiągnąć w drodze wentylacji mechanicznej, bez konieczności budowania kanałów wentylacyjnych. Skarżący posiada interes w uchyleniu decyzji z dnia [...] ale interes ten nie jest słuszny. Jest on rażąco sprzeczny z interesem społecznym - prawem pracowników do korzystania z odpowiednich urządzeń higieniczno-sanitarnych, które pracodawca jest obowiązany zapewnić pracownikom w myśl art.233 Kodeksu pracy. Mając to na uwadze organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji. Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Przedsiębiorstwo Handlowe A B.D. i A.D. spółka jawna w Ł. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie ma możliwości zapewnienia odrębnych pomieszczeń na ustępy dla mężczyzn i kobiet gdyż w sklepach nie ma takich pomieszczeń. W związku z czym mężczyźni zostaną przeniesieni do placówek posiadających odpowiednie pomieszczenia. Nie można także wyposażyć ustępu w pisuary gdyż nie ma miejsca na takie urządzenia oraz brak jest kanałów wentylacyjnych. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga spółki A jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004r., na podstawie art.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1271/ weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/. Zgodnie z treścią art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga spółki A została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004r. i do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. Skarga ta winna więc zostać rozpoznana na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś sądem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego. Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do dnia 31 grudnia 2003r. obowiązywała ustawa z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/Dz.U. nr 74 poz.368 z późn. zm./. Zgodnie z treścią art.35 ust.4 tej ustawy nie można wnieść skargi do sądu jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności. Przepis ten wyłącza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego jeżeli właściwy organ administracji wszczął postępowanie w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji albo wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika jednocześnie zasada wyłączenia dwutorowości postępowania dotyczącego kontroli tej samej decyzji administracyjnej. Nie może być bowiem takiej sytuacji aby ta sama decyzja była kontrolowana przez dwa niezależne od siebie organy a mianowicie przez sąd i przez organ administracji publicznej. W sytuacji zatem gdy na konkretną decyzję wniesiona została skarga do sądu to wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Pogląd taki jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Został on wyrażony w wyroku z dnia 27 sierpnia 1998r. w sprawie IV S.A. 1716/96/Lex nr 45149/, w postanowieniu z dnia 6 listopada 1998r. w sprawie I S.A./Gd 1292/98/Lex nr 38660/ i w wyroku z dnia 4 stycznia 2000r. w sprawie V S.A. 909/99/Lex nr 50134/. Pogląd taki został również wyrażony w podręczniku Postępowanie sądowo-administarcyjne – Tadeusz Woś/Wydawnictwo Prawnicze PWN Warszawa 1996r. str.171/. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego nakazem z dnia [...] Inspektor Pracy zobowiązał Przedsiębiorstwo Handlowe A do wydzielenia miejsc do palenia tytoniu, zobowiązał do zapewnienia pomieszczeń z ustępami odrębnie dla kobiet i mężczyzn oraz do wyposażenia ustępów w pisuary. Wskutek wniesienia odwołania decyzją z dnia [...] Okręgowy Inspektor Pracy uchylił nakaz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków. Na decyzje tę w dniu 27 kwietnia 2001r. spółka wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej decyzji oznaczonych numerami od 2 do 13. W rozpoznawanej sprawie podania spółki o wygaśnięcie decyzji z [...] oraz o jej uchylenie zostały wniesione w dniach 5 grudnia 2002r. i 10 grudnia 2002r. czyli po wniesieniu skargi do sądu na decyzję z [...]. Skoro w dniu 27 kwietnia 2001r. została wniesiona skarga do sądu to organ administracji nie mógł wszcząć postępowania w sprawie podań spółki z 5 grudnia i 10 grudnia 2002r. Rozpoznanie tych wniosków przez organy administracji po wniesieniu skargi do sądu oznaczało naruszenie zakazu dwutorowości postępowania dotyczącego kontroli tej samej decyzji administracyjnej. Legalność nakazu z [...] oraz decyzji organu odwoławczego z [...] były więc kontrolowane zarówno przez sąd jak i przez organ administracji publicznej co jest rzeczą niedopuszczalną. Skoro decyzja z [...] została zaskarżona do sądu to organ administracji winien powstrzymać się od rozpoznania wniosków spółki z 5 i 10 grudnia 2002r. do czasu zakończenia sprawy w sądzie. Nie można bowiem kontrolować prawidłowości wydanej decyzji w trybie nadzwyczajnych środków prawnych w sytuacji gdy decyzja ta ma być kontrolowana przez sąd. Wskutek orzeczenia sądu decyzja może zostać uchylona i w takiej sytuacji postępowanie dotyczące wzruszenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym staje się bezprzedmiotowe. Jak wynika z oświadczeń pełnomocników stron złożonych na rozprawie po wyroku sądowym z dnia 3 grudnia 2003r. do chwili obecnej organ odwoławczy najprawdopodobniej nie wydał nowej decyzji w przedmiocie odwołania od nakazu z [...]. Oznacza to, iż nakaz ten nie jest ostateczny i do rozpoznania nadal pozostaje odwołanie spółki od tego nakazu. Skoro nakaz ten nie jest ostateczny to w ogóle nie wchodzi w grę możliwość jego wzruszenia w trybie nadzwyczajnych środków prawnych. Możliwość wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym dotyczy bowiem tylko decyzji ostatecznych zaś nakaz z [...], z chwilą wydania wyroku w sprawie II S.A./Łd 903/01, przestał być ostateczny. Organy administracji obu instancji natomiast rozpoznały wnioski skarżącego z 5 i 10 grudnia 2002r. i wydały w tej sprawie decyzję mimo, że nie zostało jeszcze rozpoznana skarga w sądzie. Stanowiło to naruszenie zakazu dwutorowości kontroli tej samej decyzji administracyjnej przez dwa niezależne od siebie organy, określonego w art.35 ust.4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. Niezależnie od naruszenia wymienionego zakazu organy administracji naruszyły także szereg innych przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści pisma skarżącego z dnia 5 grudnia 2002r. spółka wnosiła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] w punktach od 2 do 13. Organ administracji I instancji natomiast rozstrzygnął ten wniosek w oparciu o treść art.154 § 1 i 2 kpa odmawiając uchylenia decyzji z [...]. Należy zaznaczyć, iż inne są przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art.162 § 1 kpa a inne są przesłanki uchylenia decyzji na podstawie art.154 § 1 kpa. Skoro zatem strona wnosiła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji to obowiązkiem organu było rozpoznanie tego wniosku w oparciu o przepis art.162 § 1 kpa. Organ administracji I instancji tymczasem tego nie uczynił lecz rozstrzygnął sprawę na podstawie art.154 § 1 kpa o co strona nie wnosiła. Decyzja z [...] nie zawiera zatem w ogóle rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku spółki z 5 grudnia 2002r. co stanowi naruszenie art.104 § 1 kpa. Okoliczności tej nie może konwalidować fakt, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art.162 § 1 kpa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest skontrolowanie prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji zaś w decyzji z [...] nie rozstrzygnięto o wniosku skarżącego z 5 grudnia 2002r. lecz orzeczono o czymś o co strona nie wnosiła. Organ odwoławczy nie może zastępować rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu swojej decyzji istotnych uchybień decyzji organu I instancji. Organ II instancji winien ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie zaś oceniać czegoś co nie było przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Odnośnie pisma skarżącego z dnia 10 grudnia 2002r. to jego analiza wskazuje, iż spółce chodzi o zmianę stanowiska Inspektora Pracy w przedmiocie punktów 14-24 nakazu z [...]. W piśmie tym nie określono czy jest to wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, czy o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności czy też o wznowienie postępowania. W piśmie tym nie podano żadnej podstawy prawnej wniosku. Skoro pismo nie zawiera w tej kwestii żadnych ustaleń to obowiązkiem organu administracji było poinformowanie strony o prawnych możliwościach wzruszenia ostatecznej decyzji i wymaganiach z tym związanych. Organ administracji winien więc poinformować stronę o możliwościach i o przesłankach stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z art.162 kpa, jej uchylenie na podstawie art.155 kpa, stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o treść przepisu art.156 § 1 kpa oraz możliwości wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 kpa. Dopiero po udzieleniu takich informacji strona mogłaby je ocenić i określić z jakiego środka prawnego chce skorzystać. Organ administracji jednak tego nie uczynił lecz rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepis art.154 § 1 kpa mimo, że w piśmie z 10 grudnia 2002r. przepis ten nie został powołany. Organ administracji nie udzielił więc skarżącemu niezbędnych informacji dotyczących nadzwyczajnych środków prawnych służących wzruszeniu ostatecznej decyzji co stanowi naruszenie art.7,8 i 9 kpa. Wspomnieć tylko należy, iż ewentualna możliwość uchylenia decyzji z [...] mogłaby nastąpić na podstawie art.155 kpa a nie w oparciu o art.154 § 1 kpa. Pojęcie "nabycia praw" o którym mowa w art.155 kpa należy rozumieć szeroko. Dotyczy ono także sytuacji gdy w decyzji nałożono na stronę konkretny obowiązek. Decyzja nakładająca na stronę taki obowiązek kształtuje jego sytuację prawną przez wskazanie jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą. Takie rozstrzygnięcie winno się zatem traktować także jako "nabycie prawa" w rozumieniu art.155 kpa. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 1997r. w sprawie III RN 92/97/OSNP nr 10 z 1998r. poz.290/ oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 1999r. w sprawie IV S.A. 251/97/Lex nr 48251/ i z dnia 23 marca 2001r. w sprawie IV S.A. 1515/96/Lex nr 53442/. Organy administracji obu instancji błędnie zatem rozpatrzyły sprawę w oparciu o treść przepisu art.154 § 1 kpa. Reasumując sąd uznał, iż organy administracji naruszyły przepisy postępowania określone w art.7,8,9 i 104 kpa oraz w art.35 ust.4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. i uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy z dnia [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny ustalić czy nakaz z dnia [...] jest ostateczny. W szczególności należy wyjaśnić czy po wyroku z dnia 3 grudnia 2003r. organ odwoławczy wydał nową decyzję w przedmiocie odwołania skarżących a jeżeli tak to jaka jest jego treść i czy decyzja ta nie została zaskarżona do sądu. Dopiero po ustaleniu, iż nakaz z dnia [...] jest ostateczny zaś od decyzji organu odwoławczego nie wniesiono skargi do sądu winny zostać rozpoznane oba wnioski skarżących. Jeżeli chodzi o pismo z dnia 5 grudnia 2002r. to winno zostać ono rozpoznane w oparciu o treść przepisu art.162 § 1 kpa tak jak żądał tego skarżący. W przypadku pisma z dnia 10 grudnia 2002r. to organ administracji winien pouczyć skarżącego o prawnych możliwościach i przesłankach wzruszenia ostatecznej decyzji a następnie wezwać ich do wskazania z jakiego środka prawnego chce skorzystać. Po wskazaniu przez skarżącego prawnego środka wzruszenia decyzji organ administracji winien rozpoznać ten wniosek i wydać rozstrzygnięcie w sprawie.