II SA/Łd 398/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 marca 2022 r. nr 85/2022 znak WOP.7721.38.2022.BZ w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. dc Decyzją z dnia 22 marca 2022r. nr 85/2022 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 735), zwanej "k.p.a.", uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 sierpnia 2021r. nr 520/2021, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nakazał B.M. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego poprzez demontaż drzwi wejściowych do lokalu nr [...] znajdującego się na [...] piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., otwieranych na zewnątrz (korytarz przylegający do klatki schodowej) i zamontowanie drzwi wejściowych otwieranych do wewnątrz w/w lokalu mieszkalnego, w terminie do dnia 31 października 2021r., (sprostowaną postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 30 listopada 2021r.) oraz nakazał B.M. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez demontaż drzwi wejściowych do lokalu nr [...] znajdującego się na[...] piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., otwieranych na zewnątrz (korytarz przylegający do klatki schodowej) i zamontowanie drzwi wejściowych otwieranych do wewnątrz w/w lokalu mieszkalnego, w terminie do 30 czerwca 2022r. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji ocenił, że wymiana przez B.M. stolarki drzwiowej zewnętrznej w lokalu mieszkalnym nr [...] usytuowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym posadowionym na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., wobec braku ingerencji w konstrukcję obiektu, uznać należy za bieżącą konserwację, która co do zasady sama z siebie nie wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, ani dokonywania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Niezależnie jednak od powyższych uwag Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił dominujące stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, wyrażone w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016r. (II OPS 1/16, Lex nr 2116795), zgodnie z którym "Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Wymienione w tezie uchwały unormowania konstruują obowiązek organu nadzoru budowlanego do wdrożenia mechanizmów postępowania naprawczego w sytuacji, gdy w przypadkach innych aniżeli określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Ingerencja organów możliwa jest również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Zdaniem organu odwoławczego, jakkolwiek niemożność zakwalifikowania spornych robót budowlanych jako przebudowy rozumianej w sposób określony w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, powoduje nieziszczenie się hipotezy statuowanej normą § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, to normy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi (§ 207 ust. 2 rozporządzenia). Jednocześnie stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, przy czym podstawą do stwierdzenia tego typu okoliczności może być np. szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że w toku postępowania dowodowego jednoznacznie ustalono, że drzwi wejściowe do lokalu mieszkalnego nr [...] po ich otwarciu zachodzą na drzwi wejściowe do sąsiedniego lokalu nr [...], blokując drogę ewakuacyjną i pozostawiając jedynie przejście o szerokości ok 32 cm. Odwołując się do § 236 ust. 1, § 239 ust. 1 i § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest zatem dozwolony montaż drzwi otwierających się na zewnątrz, prowadzących na klatkę schodową, której korytarz stanowi jednocześnie drogę ewakuacyjną dla mieszkańców budynku, jeżeli drzwi te - po całkowitym otwarciu - spowodują zmniejszenie wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej. W ocenie organu odwoławczego, aktualnie istniejące rozwiązanie w zakresie drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego nr [...] pozostaje w sprzeczności z obecnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej, w zakresie zapewnienia drogi ewakuacyjnej z lokalu sąsiedniego nr [...]. Za w pełni zasadne organ II instancji uznał zainicjowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi względem spornych robót mechanizmów postępowania naprawczego określonych w art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ II instancji wskazał, że skarżący nabył przedmiotowy lokal na mocy aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 4 września 2017r. (realizacja warunkowej umowy sprzedaży z dnia 13 lipca 2017r., Rep. A [...]), natomiast montaż nowych drzwi został zauważony przez pracownika spółdzielni w dniu 11 grudnia 2017r., tak więc te daty wyznaczają ramy czasowe wykonania ocenianej inwestycji, co z koli determinuje fakt, że winna zostać ona oceniona podług zgodności z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Abstrahując od powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że także zapisy uprzednich rozporządzeń wykonawczych do Prawa budowlanego (także do ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.) zawierały analogiczne uregulowania w kwestii dróg ewakuacyjnych, tak więc bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia, że zmiana sposobu otwierania drzwi została dokonana w latach 80/90 XX wieku. Odwołując się do art. 52 ustawy Prawo budowlane, to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...] właścicielem lokalu nr [...] przy ul. [...] w Ł. jest B.M., tym samym obowiązek wynikający z skarżonej decyzji skierowany do właściwego podmiotu. Organ odwoławczy ocenił zatem, że wykonanie robót budowlanych polegających na montażu drzwi z naruszeniem § 242 ust. 4 oraz 239 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi okoliczność, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, tj. w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, co uzasadnia ingerencję organu nadzoru budowlanego. Zdaniem organu II instancji, stan faktyczny sprawy uzasadniał podjęcie rozstrzygnięcia przez organ I instancji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji nakazał skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego, które normowane jest w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, podając jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji normę wyrażoną w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tym samym organ II instancji skorzystał z przysługujących uprawnień kasatoryjno-reformatoryjnych i uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz orzekł jak w sentencji. Spowodowane jest to faktem, że skoro inwestor nie dokonał zmiany sposobu otwierania drzwi, a jedynie je wymienił, to prawidłowo sformułowany obowiązek winien obligować zobowiązanego do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a nie stanu poprzedniego. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył B.M. wskazując, że roboty budowlane polegające jedynie na wymianie drzwi wejściowych, bez jednoczesnego wykonywania innych robót mających na celu przywrócenie wartości użytkowej całego obiektu budowlanego bądź jego znacznej części nie stanowią remontu, lecz bieżącą konserwację - w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego, przyjęcie, że jednorazowa wymiana drzwi wejściowych stanowi bieżącą konserwację, prowadzi do stwierdzenia, że zastosowania w sprawie nie mógł mieć przepis art. 51, jak uznały organy. Skarżący dodał przy tym, że podstawę materialnoprawną zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a przepis ten stanowi kontynuację regulacji zawartej w art. 50 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego z treści ww. przepisów wyraźnie wynika, iż mają one zastosowanie w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym), w sytuacji stwierdzenia samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, w razie stwierdzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia dla środowiska, istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. W ocenie zatem skarżącego, zestawiając ww. przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z przedstawionym w zaskarżonej decyzji stanem faktycznym sprawy, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wykonane prace polegające na montażu drzwi nie stanowią samowoli budowlanej, nie wymagały bowiem ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 18 sierpnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) (dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 marca 2022 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 18 sierpnia 2021r. nr 520/2021, oraz nakazująca B.M. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez demontaż drzwi wejściowych do lokalu nr [...] znajdującego się na [...] piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., otwieranych na zewnątrz (korytarz przylegający do klatki schodowej) i zamontowanie drzwi wejściowych otwieranych do wewnątrz w/w lokalu mieszkalnego, w terminie do 30 czerwca 2022r. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) (dalej zwanej – p.b.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Natomiast art. 51 ust. 1 p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji m.in.: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie do art. 51 ust. 7. p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 p.b. odpowiednio stosuje się przepisy ust.1.pkt 1 i 2 oraz ust.3. Oznacza to, że wówczas organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ nadzoru budowlanego z mocy art. 51 ust. 7 p.b. posiada kompetencję do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. także w przypadkach, gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Wówczas przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3 p.b. mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 p.b. Art. 51 ust. 7 p.b. stanowi bowiem o odpowiednim stosowaniu tych przepisów, co nakazuje uwzględnić możliwość i potrzebę ich zastosowania adekwatnie do zaistniałej sytuacji. Wstrzymanie prowadzenia robót już zakończonych obiektywnie nie jest możliwe, a zatem nie byłoby racjonalne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót. Na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b. a także art. 51 ust. 7 tej ustawy mogą być stosowane do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine p.b. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, sztuką budowlaną, jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 3 października 2016 r. (II OPS 1/16) zawarł tezę, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine. W tym samym orzeczeniu NSA podaje, że ustawodawca konsekwentnie na każdym etapie procesu budowlanego przywiązuje zasadniczą wagę do przeciwdziałania powstawaniu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Istotną regulację w tej kwestii zawiera art.81 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.b., w myśl którego do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności przestrzeganiem warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia. Obowiązek organów zapewnienia nadzoru i kontroli warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia dotyczy zatem robót budowlanych oraz utrzymywania wszystkich obiektów budowlanych, niezależnie od tego, czy te roboty lub obiekty budowlane podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sąd przywołał art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi 47 z nim urządzeniami budowlanymi, należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.Urz. UE L 88 z 4 kwietnia 2011, s. 5, ze zm.). Jak wynika natomiast z załącznika I do powyższej dyrektywy, obiekty budowlane jako całość oraz ich poszczególne części muszą nadawać się do użycia zgodnie z ich zamierzonym zastosowaniem, przy czym należy w szczególności wziąć pod uwagę zdrowie i bezpieczeństwo osób mających z nimi kontakt przez cały cykl życia tych obiektów. W orzecznictwie wskazuje się także, iż ocena wykonanych robót budowlanych dokonywana jest na podstawie przepisów obowiązujących w dacie robót, a ich skutki mogą być rozważane wedle prawa obowiązującego w dacie orzekania. O tym, czy wykonanie robót budowlanych w sposób istotny odbiega od ustaleń i warunków określonych w przepisach rozstrzygają organy nadzoru budowlanego. Wskazuje się ponadto, że przepisy p.b. nie przewidują instytucji wykluczającej możliwość prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego z uwagi na upływ czasu (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 875/16, Lex nr 2471066; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2019 r., VII SA/Wa 1168/19, Lex nr 3072926; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2019 r., II SA/Rz 316/19 Lex nr 2730664; wyrok WSA w poznaniu z dnia 5 października 2017 r., II SA/Po 221/17, Lex nr 2376274). Na gruncie niniejszej sprawy skarżący podnosi, że nie miało miejsca wykonanie robót budowlanych, bowiem przeprowadził on jedynie bieżącą konserwację polegającą na wymianie skrzydła drzwi wejściowych do lokalu, bez zmiany jego parametrów technicznych. Skarżący wskazuje jednocześnie, że wykonanie czynności odpowiadających definicji robót budowlanych jest niezbędną przesłanką z art. 51 ust. 1. Wobec jej niespełnienia, w ocenie skarżącego, brak podstaw do zastosowania art. 51 ust.1. w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. Zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ilekroć mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (pkt 7a). Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany, a skutkiem tego rodzaju robót - zmiana parametrów użytkowych lub technicznych tego obiektu, ale pod warunkiem, że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych wymienionych w przepisie art. 3 pkt 7a p.b. W przypadku przebudowy może zmienić się - poprzez zmianę parametrów technicznych - układ funkcjonalny obiektu, z zachowaniem przy tym "charakterystycznych parametrów" sprzed przebudowy. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia itp.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Dokonywanie zmian i przeróbek w istniejącej zabudowie jest dopuszczalne pod warunkiem wykonania ich zgodnie z przepisami. Nie jest zatem możliwe odstąpienie przez organ nadzoru budowlanego od zastrzeżeń w stosunku do robót budowlanych, które zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., II OSK 875/16, Lex nr 2471066). Zgodnie z art. 52 ust.1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone m.in. w decyzjach wydawanych na podstawie art. 51, nakłada się na inwestora, z tym zastrzeżeniem, że jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Koszty związane z wykonaniem obowiązków ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (ust.2). W niniejszej sprawie miała miejsce wymiana drzwi wejściowych do lokalu numer [...] znajdującego się na[...] piętrze w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Ł.. Doszło do zmiany sposobu otwierania tych drzwi, polegającej na tym, że po wymianie otwierają się na zewnątrz, nie zaś do wewnątrz lokalu. W efekcie doszło w tym zakresie do zmiany parametrów technicznych i użytkowych obiektu budowlanego, co pozwala zakwalifikować powyższą wymianę do robót budowlanych polegających na przebudowie. Sąd zauważa, że skarżący podnosi, iż zakres robót wykonanych przez skarżącego obejmował wyłącznie wymianę skrzydła drzwi wejściowych do lokalu mieszkalnego, bez powyższej zmiany parametrów, gdyż wymiana na drzwi otwierane na zewnątrz miała miejsce przed nabyciem tego lokalu przez skarżącego, w latach osiemdziesiątych lub dziewięćdziesiątych XX wieku. Jak zasadnie jednak wskazuje organ odwoławczy, zastosowane w niniejszej sprawie rozwiązanie techniczne zagraża bezpieczeństwu pożarowemu oraz pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi zarówno na mocy przepisów do § 236 ust. 1, § 239 ust. 1 i § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.) jak i poprzedzających go rozporządzeń wykonawczych, w tym do ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.). Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., nie zakazują wprost co do zasady montażu drzwi otwierających się na zewnątrz mieszkania. Ograniczenie takiej możliwości następuje wówczas, gdy takie rozwiązanie stoi w kolizji z wymogami bezpieczeństwa ludzi określonymi przepisami dotyczącymi zagrożeń przeciwpożarowych, w szczególności jeżeli sposób umieszczania i otwierania zwęża drogę ewakuacyjną. Zgodnie z § 242 rozporządzenia szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych nie może być mniejsza niż 1,4 m, przy czym dopuszcza się jej zwężenie do 1,2 m., jeżeli jest przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Poprzedzające je rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 nr 14 poz. 140 z późn. zm.), w § 236 przewidywało, że z pomieszczenia, w którym mogą przebywać ludzie, należy zapewnić bezpieczne wyjście, prowadzące bezpośrednio lub pośrednio na przestrzeń otwartą, do innej strefy pożarowej bądź na poziome lub pionowe drogi komunikacji ogólnej. Zgodnie z §239 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. szerokość wyjścia ewakuacyjnego (drzwi) należało dostosować do liczby osób mogących przebywać jednocześnie w pomieszczeniu, przyjmując 0,6 m szerokości wyjścia na 100 osób, lecz nie mniej niż 0,9 m w świetle. Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. nr 17 poz. 62), w § 220 przewidywało, że z pomieszczeń, w których mogą przebywać ludzie, należy zapewnić bezpieczne wyjście prowadzące bezpośrednio na przestrzeń otwartą albo bezpośrednio lub pośrednio na poziome lub pionowe drogi komunikacji ogólnej. Zgodnie z § 225 szerokość wyjścia ewakuacyjnego (drzwi) należało dostosować do liczby osób mogących przebywać jednocześnie w pomieszczeniu, przyjmując 0,6 m szerokości wyjścia na 100 osób, przy czym szerokość w świetle drzwi z pomieszczeń, w których pracuje lub przebywa nie więcej niż 5 osób powinna wynosić co najmniej 0,7 m. W niniejszej sprawie ustalono, że drzwi wejściowe do lokalu [...], po ich całkowitym otwarciu zachodzą na drzwi sąsiedniego lokalu, co ogranicza szerokość drogi ewakuacyjnej z lokalu nr [...], a także stwarza ryzyko, że osoby stojące pod drzwiami lokalu nr [...] mogą zostać uderzone drzwiami do lokalu nr [...]. Ustalenia organu jednoznacznie wskazują, że drzwi wejściowe do lokalu należącego do skarżącego zachodzą na drzwi wejściowe do sąsiedniego lokalu nr [...], blokując drogę ewakuacyjną i pozostawiając jedynie przejście o szerokości ok. 32 cm. W związku z powyższym na organie nadzoru spoczywał obowiązek zapewnienia doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa i nie zagrażającego bezpieczeństwu ludzi i mienia. Zasadnie zatem organ wydał decyzję nakazującą skarżącemu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez demontaż drzwi wejściowych do lokalu nr [...] otwieranych na zewnątrz (korytarz przylegający do klatki schodowej) i zamontowanie drzwi wejściowych otwieranych do wewnątrz ww. lokalu mieszkalnego. Adresatem decyzji organ uczynił skarżącego, który dysponuje tytułem własności przedmiotowego lokalu, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani też innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. k.ż.