II SA/Łd 399/14

Dnia 9 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 roku sprawy ze skarg K. S., P. W., A. S. i A. S.-K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie ze skargi K. S.; 2. oddala skargi P. W., A. S. i A. S.-K.; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. S. kwotę 100 (słownie: słownie) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. S. od decyzji z dnia [...], którą Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu R. B. "A" z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, działka nr 275/19 w obrębie [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że termin do wniesienia zwyczajnego środka zaskarżenia (odwołania bądź zażalenia) otwiera się z chwilą doręczenia aktu administracyjnego i mija po upływie określonego w przepisach terminu, który co do odwołań wynosi 14 dni. Bieg tego terminu nie może rozpocząć się wcześniej niż we wskazany w ustawie sposób, jak też nie może zakończyć swego biegu wcześniej lub później. W ocenie Wojewody wykładnia językowa, jak i wykładnia celowościowa i funkcjonalna przemawia za dosłowną interpretacją przepisu art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którą odwołanie można wnieść w terminie zakreślonym przedziałem czasowym - od dnia doręczenia decyzji do upływu czternastego dnia od dnia jej doręczenia. Za takim sposobem rozumienia przepisu art. 129 § 2 K.p.a. dodatkowo przemawia okoliczność, że na gruncie prawa formalnego innych gałęzi, w tym w szczególności ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i kodeksu postępowania cywilnego, orzecznictwo uznaje środki zaskarżenia przedwczesne za niedopuszczalne. Ponadto ustawodawca w art. 134 K.p.a. w sposób wyraźny odróżnia niedopuszczalność odwołania od uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Doręczenie tym samym ma istotny walor nie tylko w ustaleniu kiedy dopuszczalność środka zaskarżenia mija, ale również, co do otwarcia terminu i daty od kiedy strona może żądać weryfikacji aktu administracyjnego przez organ wyższego stopnia. Rozpoznanie odwołania wniesionego nie w terminie, tj. przed terminem albo po terminie, stanowi rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jeśli decyzja nie weszła do obrotu prawnego tj. nie została dostarczona stronie mimo, że została wydana to odwołanie od niej jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Wojewoda wskazał, że K. S. ustanowiła w sprawie pełnomocnika, natomiast przedmiotową decyzję organ I instancji wysłał pocztą do pełnomocnika i do strony. Jednakże zdaniem organu II instancji w sytuacji, gdyby strona chciała złożyć odwołanie, może to zrobić w terminie przysługującym ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, bowiem doręczenie decyzji stronie miało charakter wyłącznie informacyjny (do wiadomości). Zatem termin do wniesienia odwołania biegł od dnia otrzymania decyzji przez pełnomocnika. W rozpatrywanej sprawie K. S. odebrała decyzję w dniu [...] i w dniu [...] złożyła odwołanie, podczas gdy jej pełnomocnik odebrał decyzję dopiero 10 stycznia 2014r. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało zatem złożone przedwcześnie. Na ostateczne postanowienie Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wniosła K. S., której skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 399/14 oraz P. W., A. S. i A. S.-K., których skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 400/14. W uzasadnieniu swojej skargi K. S. podniosła, że decyzja organu I instancji, którą otrzymała zawierała pouczenie o sposobie i terminie do wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia. Wobec tego złożone przez nią odwołanie jest skuteczne. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że w przedmiotowej sprawie nie udzielała pełnomocnictwa adwokatowi J. C., a udzielone wcześniej pełnomocnictwa dotyczyły odrębnych spraw. Z kolei P. W., A. S. i A. S.-K. podnieśli, że odwołanie K. S. było skutecznie wniesione, gdyż wystarczy, że jedna ze stron otrzyma decyzję, aby ta weszła do obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skarg. Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi o sygn. akt II SA/Łd 399/14 i II SA/Łd 400/14 i dalej prowadzić sprawę pod pierwszą z ww. sygnatur. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę K. S. za uzasadnioną. Stosownie do treści powołanego przepisu sąd administracyjny dokonuje w jej ramach oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego oraz bada, czy organy dokonały właściwej subsumcji, a także, czy prawidłowo zinterpretowały zostały zastosowane przepisy prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nietrafny jest pogląd o niedopuszczalności odwołania K. S.. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W kontekście zaskarżonego postanowienia istotne znaczenie ma przepis art. 40 k.p.a., którego § 1 wskazuje obowiązek doręczania pisma stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela temu przedstawicielowi. § 2 tego przepisu wskazuje natomiast na regułę, treścią której jest obowiązek doręczania pism pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika. Interpretacja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że nie ma zakazu doręczania pism także stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika. Przy czym, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego skarżąca nie otrzymała decyzji organu I instancji jedynie "do wiadomości", a tak jak pozostali uczestnicy postępowania, z pouczeniem o prawie i trybie zaskarżenia decyzji. Na liście adresatów decyzji Prezydenta miasta Ł., znajdującej się pod uzasadnieniem rozstrzygnięcia K. S. wprost została wymieniona jako adresatka decyzji. Lista podmiotów, którym należy doręczyć decyzję jedynie do wiadomości jest listą odrębną i nie zawiera nazwiska skarżącej. Nawet jeśli skarżąca była w toku postępowania reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie oznacza to, iż nie miała prawa złożyć środka zaskarżenia bezpośrednio Żaden przepis k.p.a. tak nie stanowi. Ustanowienie pełnomocnika nie pozbawia wszak strony uprawnień procesowych. Przede wszystkim bezzasadna jest teza organu odwoławczego o przedmiotowej niedopuszczalności odwołania, spowodowanej brakiem przedmiotu zaskarżenia. Wojewoda wywodzi brak przedmiotu zaskarżenia z faktu, że skarżąca złożyła odwołanie zanim decyzję doręczono jej pełnomocnikowi, co w ocenie organu jest równoznaczne z nie wejściem decyzji do obrotu prawnego. Pogląd taki jest błędny. W przypadku wielości podmiotów biorących udział w postępowaniu należy przyjąć, że doręczenie już jednemu z nich powoduje, iż decyzja wchodzi do obrotu prawnego. Należy bowiem odróżnić moment wejścia do obrotu decyzji wydanej w postępowaniu z udziałem wielu uczestników od otwarcia biegu do złożenia środka zaskarżenia, który jako uzależniony od daty doręczenia decyzji, dla każdego z uczestników może być różny. Organ odwoławczy przeoczył, że tak jak skarżąca, większość uczestników postępowania odebrała decyzję Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] i niewątpliwie z tą chwilą decyzja weszła do obrotu prawnego. Z tą chwilą również skarżąca miała prawo złożyć odwołanie, jak każdy z uczestników postępowania. Strona postępowania, która ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia danej sprawy w ogóle nie powinna otrzymywać od organu żadnych pism, winny one być kierowane do pełnomocnika. Jednakże błędne doręczenie pisma/decyzji w takiej sytuacji stronie nie może rodzić ujemnych dla niej skutków procesowych. W szczególności nie pozbawia jej możliwości wniesienia odwołania. Wadliwe jest przekonanie organu odwoławczego, że termin dla wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, w sytuacji jeśli decyzja została znacznie wcześniej doręczona samej stronie, a strona ta skorzystała ze swoich praw. Organ nie informował strony, że doręcza jej informacyjnie odpis decyzji, a oryginał przesyła pełnomocnikowi i wyłącznie dla niego biegnie 14-dniowy termin do złożenia odwołania. Oceniając odwołanie jako przedwczesne organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 129 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe skargę K. S. należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a W kwestii kosztów rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast skargi A. S., A. S. – K. i P. W. sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność odwołania jednej z uczestniczek postępowania. To rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące uprawnień jednej tylko ze stron postępowania administracyjnego, pozostali skarżący nie zostali nim objęci. Nie rozstrzyga ono o uprawnieniach innych podmiotów, w tym także autorów skargi w sprawie II SA/d 1014/14, którzy nie skorzystali z prawa do wniesienia odwołania, nie narusza zatem ich interesu prawnego. Wniesienie odwołania jest indywidualnym uprawnieniem każdego z uczestników. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 marca 2014r. w sprawie I FZ 53/14, nie można opierać interesu prawnego wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (LEX nr 144649, post. NSA z 2 kwietnia 2008 r., II OZ 280/08, LEX nr 506870).). Jeżeli bowiem akt stosowania normy prawa administracyjnego nie wywiera bezpośredniego wpływu na sytuację prawną danego podmiotu, wówczas nie można mówić o jego interesie prawnym (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., III SA 1876/99, LEX nr 47938). Interes prawny, legitymujący stronę (uczestnika) postępowania, wywodzi się z prawa materialnego; chodzi o prawo lub obowiązek podlegające konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, interes prawny ma przysługiwać podmiotowi w jego "własnej" sprawie administracyjnej (uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96, ONSA 1997/3/102). Oznacza to, że skarżący A. S., A. S. – K. i P. W. nie mogą skutecznie opierać interesu prawnego wyłącznie na sytuacji prawnej K. S., gdyż tylko jej sfery uprawnień dotyka zaskarżone postanowienie. Wobec niewykazania, że sprawa dopuszczalności odwołania K. S. dotyczy ich interesu prawnego sąd oddalił skargę A. S., A. S.– K. i P. W. jako pozbawioną uzasadnionych podstaw prawnych na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.bł.