II SA/Łd 4/14

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 roku sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania B. W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie przyznania B. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. W., z uwagi na niespełnienie wynikających z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przesłanek warunkujących jego przyznanie. W odwołaniu od tej decyzji B. W. wniosła o przywrócenie prawa do wnioskowanego świadczenia oraz jego wypłatę od dnia 1 lipca 2013 r. Odwołująca nie zgodziła się z argumentacją organu, że nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podniosła, że decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a teraz ten sam organ twierdzi, że odwołująca nie spełniła warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji przywołał brzmienie art. 16a ustawy, wywodząc, że przesłankami, których łączne spełnienie uprawnia organ do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest: posiadanie przez wnioskodawcę statusu osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej stałej opieki, rezygnacja wnioskodawcy z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad tą osobą, osoba wymagająca stałej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, kryterium dochodowe, określone w art. 5 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 16a ust. 2. Kwotę tę określa aktualnie przepis § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. poz. 959). Zgodnie z jego treścią od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2014 r. wysokość kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wynosi 623,00 zł. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że B. W. w dniu 11 czerwca 2013 r. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad matką S. W., która jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a jej niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od dnia 23 września 2010 r. B. W. w okresie od dnia 14 lipca 2009 r. do dnia 31 lipca 2009 r. była zatrudniona w firmie A sp. z o.o., natomiast od sierpnia 2009 r. aż do chwili obecnej odwołująca nie podjęła żadnego zatrudnienia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., w niniejszej sprawie nie została zatem spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem pracy przez B. W., bo taka nie została podjęta (ani bezpośrednio przed uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez matkę odwołującej we wrześniu 2010 r., ani bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w marcu 2011 r., ani też bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego), a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. W okresie tej niepełnosprawności wnioskująca pozostawała osobą bezrobotną a zatem trudno przyjąć, iż zrezygnowała z dotychczasowego zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką, której niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od września 2010 r., natomiast umowa o pracę odwołującej została rozwiązana z dniem 31 lipca 2009 r. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, bez znaczenia pozostaje także fakt, że strona na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na matkę. Pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. Centrum Świadczeń Socjalnych poinformowało odwołującą o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) oraz o tym, iż na mocy przepisu art. 11 zachowuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do 30 czerwca 2013 r., a po tym terminie prawo do niego wygasa z mocy prawa. Centrum wskazało również na możliwość ubiegania się na nowych zasadach o przyznanie świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego albo świadczenia pielęgnacyjnego po złożeniu stosownych dokumentów. Strona nie złożyła w tym postępowaniu dokumentów, z których wynikałoby, iż zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki pielęgnacyjnej nad matką, legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, co obligowało organ do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Oznacza to – zdaniem Kolegium - że zmienione zasady ustalania prawa do zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego spowodowały, iż mimo niezmienionego stanu faktycznego, wobec zmian przepisu - w tym wypadku wprowadzenia art. 16a, wobec nie spełnienia jego wymogów, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stronie nie przysługuje. Z tych też względów poza wpływem na wynik sprawy pozostają okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości, że S. W. jest osobą bardzo schorowaną i wymagającą stałej opieki ze strony innych osób, to jednak okoliczność ta na gruncie obowiązujących przepisów jest niewystarczająca do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dla jego otrzymania niezbędne jest wykazanie przez wnioskującego faktu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a przesłanka ta w przedmiotowej sprawie nie została spełniona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. W. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 6-8 K.p.a. Zdaniem skarżącej organ dokonał błędnej wykładni podjęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", naruszył także zasadę niedziałania prawa wstecz i zasadę ochrony praw słusznie nabytych. W dalszej części skargi strona powtórzyła zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. orzekającą o odmowie przyznania skarżącej B. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej w skrócie "u.ś.r.". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżąca jest bierna zawodowo, jej umowa o pracę została rozwiązana z dniem 31 lipca 2009 r. Od tej pory skarżąca nie pracuje. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną matką. W realiach rozpoznawanej sprawy organom obu instancji umknął niewątpliwie fakt, że skarżąca mocą decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką S. W. na okres od 1 marca 2011 r. na czas nieokreślony. Następnie zaś pismem z dnia 15 stycznia 2013 r. organ I instancji poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 11 ust. 3 wspomnianej na wstępie rozważań ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wygaśnie z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżąca aby obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego powinna podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą. W ocenie sądu prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Reasumując, w ocenie sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. LS