II SA/Łd 400/13

Dnia 24 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku D. O. i S. O. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi D. O. i S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. a.bł. Skargą z dnia 19 marca 2013r. pełnomocnik D. O. i S. O. zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W treści skargi pełnomocnik skarżących zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm. w skrócie p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postanowienie, o którym wyżej mowa sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. - wystąpienia niebezpieczeństwa nastąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd podejmuje decyzję o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą, ale także uwzględnia inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w powołanym przepisie i z taką sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu ma charakter wyjątkowy, a jego warunkiem jest uprawdopodobnienie istnienia przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na wnioskodawcy. Jest to bowiem związane z tym, że użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia - "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki", a zatem każdorazowo wymagają konkretyzacji w świetle stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Samo żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub powołanie się przez wnioskodawcę na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia uczynienia zadość temu żądaniu. Innymi słowy dokonywana przez Sąd ocena wystąpienia w określonym przypadku przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku, która powinna być spójna i odnosząca się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy. Zatem w celu wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenie skutków wnioskodawca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne. Ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez wnioskodawcę, pozbawione szerszego uzasadnienia, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących nie wykazał, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zaistnieć w wypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaniechał bowiem wyczerpującego uzasadnienia wniosku w tym zakresie. Nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione, natomiast pełnomocnik skarżących nie podniósł żadnych okoliczności, które pozwoliłyby Sądowi na obiektywną ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie faktycznie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Niemniej jednak odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nie jest podyktowana brakiem uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem wynikająca z przywołanej normy prawnej instytucja ochrony tymczasowej nie dotyczy jednak wszystkich aktów, a jedynie takich, które mają przymiot wykonalności. Wykonanie aktu oznacza natomiast spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego, polegające na działaniu, zaniechaniu pewnego działania, znoszeniu zachowania innych podmiotów, czy świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 155 – 156 czy M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 144 – 145, J. Borkowski: Glosa do postanowienia NSA z 16 października 1996r., IV SAB 59/96, OSP 1998, nr 1, poz. 22, s. 48). Z uwagi na charakter przedmiotowego wniosku przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54, t. 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie może być wstrzymana, bowiem pełnomocnik skarżących wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji nie nadaje się do wykonania, bowiem wydanie decyzji w tym przedmiocie nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania zarówno dla stron, jak również dla innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Innymi słowy decyzja taka nie może być egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja o warunkach zabudowy natomiast ma na celu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka zapada w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i jedynie określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu. Natomiast szczegółowe ustalenia w zakresie realizacji inwestycji powinny zostać określone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 816/12 (dostępnie w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych): "Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) - Prawa budowlanego pozwolenie na budowę.". Z powyższego wynika, że to nie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji, a dopiero pozwolenie na budowę, dla którego jej wydanie jest warunkiem, może podlegać wykonaniu. Decyzja, o której mowa nie zezwala bezpośrednio na realizację inwestycji, nie może zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu budowlanego, które w ocenie skarżących będą dla nich szkodliwe, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Skoro zatem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji nie nakłada na strony postępowania nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu to oznacza, iż do decyzji tej nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy bowiem jedynie aktów lub czynności, które nadają się do wykonania, bądź dobrowolnie, bądź przymusowo i tego wykonania wymagają (por. postanowienia NSA: z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt II OZ 1153/12; z dnia 13 września 2012r., sygn. akt II OZ 747/12; z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 2059/09 wszystkie dostępnie w CBOSA). Należy przy tym także podkreślić, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, a w szczególności nie zależy od dostrzeżenia przez Sąd w decyzji wady w postaci naruszenia prawa. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania, gdy brak jest podstaw do wyrokowania o zasadności skargi. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. a.bł.