II SA/Łd 402/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r nr SKO.4161.17.2023 w przedmiocie zwrotu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. nr SKO.4161.17.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej również jako: "u.g.n.") orzekło o zwrocie wniosku [...] Sp. z o.o. sp. k. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 7093 m2, w obrębie [...] stanowiącej własność Gminy Miasto Łódź, jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Pismem z dnia [...] listopada 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Dysponowania Mieniem A. D., wypowiedział użytkownikowi wieczystemu - [...] Sp. z o.o. sp. k wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 7093 m2, w obrębie [...] stanowiącej własność Gminy Miasto Łódź, zwracając się równocześnie z ofertą przyjęcia nowej wysokości tej opłaty w kwocie 132,600,00 zł., obowiązującej od dnia 1 stycznia 2023 r. Powyższe pismo zostało zaadresowane do [...] Spółki z Ograniczoną Odpowiedzialnością Spółki Komandytowej, ul. [...],[...] Ł. W piśmie z dnia 23 listopada 2022 r., skierowanym przez działającą z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi Zastępcę Dyrektora Wydziału Dysponowania Mieniem A.D. również do [...] Spółki z Ograniczoną Odpowiedzialnością Spółki Komandytowej, ul. [...],[...] Ł., wskazano, iż w związku z błędnie skierowaną korespondencją nadawca anuluje pismo z dnia [...] listopada 2022 r., stanowiące wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste, położony w Ł. przy ul. [...], oznaczony jako działka [...] w obrębie [...]. Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2022 r., w związku z wypowiedzeniem wysokości opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste z dnia [...] listopada 2022 r., [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi m.in. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu swojego wniosku skarżący wskazał m.in., iż wypowiedzenie zostało skierowane do podmiotu, który formalnie nie istnieje. Natomiast nawet gdyby przyjąć, że jest to wyłącznie omyłka pisarska, a wypowiedzenie miało zostać skierowane do wnioskodawcy, wówczas należy podkreślić, iż przedmiotowe wypowiedzenie nie zostało skutecznie doręczone użytkownikowi wieczystemu, a także jest nieważne, przez co nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Przede wszystkim zostało bowiem doręczone na adres, który nie jest rejestrową siedzibą spółki wnioskodawcy, a więc siedzibą jego organu zarządzającego. Oświadczenie to, jako wadliwie doręczone, nie wywołało żadnych skutków prawnych. Dodatkowo, nawet gdyby uznać, że wypowiedzenie zostało doręczone w sposób poprawny, cofnięcie oświadczenia woli o wypowiedzeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego z dnia [...] listopada 2022 r. jest całkowicie bezskuteczne. Oświadczenie o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej zostało doręczone wnioskodawcy (poza lokalem jego siedziby) w dniu 18 listopada 2022 r., natomiast pismo zawierające oświadczenie o cofnięciu oświadczenia woli o wypowiedzeniu opłaty zostało doręczone wnioskodawcy (również poza lokalem jego siedziby) w dniu 28 listopada 2022 r. Tym samym oświadczenie o cofnięciu jest nieskuteczne, bowiem zostało doręczone później niż pierwotne oświadczenie (stosownie do treści art. 61 § 1 k.c., określającego ogólne zasady składania oświadczeń woli). Wnioskodawca zaś nie wyraził zgody na odwołanie oświadczenia woli z dnia [...] listopada 2022 r. Wreszcie wnioskodawca zwrócił uwagę, iż oba opisane wyżej oświadczenia są nieważne ze względu na brak umocowania osoby podpisującej pismo do składania oświadczenia woli w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie kształtowania wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Umocowanie wynikające z upoważnienia ogranicza się bowiem do sfery działań władczych. Cywilnoprawny charakter ustalania wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego wskazuje na stosowanie do podejmowanych czynności prawnych przepisów kodeksu cywilnego, jeżeli ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera odrębnych regulacji ani nie przemawia za tym uwzględnienie publicznego charakteru tego mienia. Czynności związane z wypowiedzeniem dotychczasowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należy zatem badać na gruncie kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 104 k.c. jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z przekroczeniem jego zakresu jest nieważna. Wnioskodawca kwestionował również sposób ustalenia wartości nieruchomości oraz samą jej wartość ustaloną przez organ administracji. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zwróciło jednak wniosek strony skarżącej. Organ drugiej instancji wskazał, iż niewątpliwie wniosek Spółki złożony od anulowanego wypowiedzenia należy zwrócić jako bezprzedmiotowy, bowiem przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje, a tym samym nie funkcjonuje w obrocie prawnym wypowiedzenie, w którym aktualizacja opłaty rocznej została przez Spółkę zakwestionowana. Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. art. 61 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm. - dalej: k.c.), poprzez jego niezastosowanie, doprowadzając do błędnego przyjęcia, iż dopuszczalnym jest cofnięcie jednostronnego oświadczenia woli, pomimo niezaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Powyższe doprowadziło SKO w Łodzi do bezpodstawnego uznania, iż oświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. [...] o powierzchni 7093 m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...] z dnia [...] listopada 2022 r. (dalej: Wypowiedzenie) zostało skutecznie wycofane, a co miało skutkować rzekomą bezprzedmiotowością tego postępowania. 2. Naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 105 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o zwrocie wniosku, podczas gdy nawet w przypadku zaistnienia rzekomej bezprzedmiotowości postępowania, organ powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przedmiotowe cofnięcie oświadczenia woli jest wadliwe oraz niedopuszczalne, wobec czego powinno zostać uznane za bezskuteczne. Skarżący podnosi, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można stwierdzić, że cofnięcie oświadczenia woli nastąpiło w sposób skuteczny. Wobec powyższego SKO w Łodzi błędnie stwierdziło, że przedmiot niniejszej sprawy nie istnieje. Niezależnie od zwrotu użytego w piśmie z dnia 23 listopada 2022 r. przedmiotowe oświadczenie należy postrzegać jako wola odwołania oświadczenia woli złożonego w wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości z dnia [...] listopada 2022 r. Jednak w ocenie Skarżącego przedmiotowe cofnięcie oświadczenia woli jest wadliwe oraz niedopuszczalne, wobec czego powinno zostać uznane za bezskuteczne. Skarżący wskazał na specyficzny charakter postępowania dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami aktualizacji opłaty rocznej z tyt. użytkowania wieczystego dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w wyznaczonym terminie oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej, przy czym do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy k.p.a. (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Zatem wszczęcie postępowania ma miejsce dopiero na skutek prawidłowego doręczenia - w myśl k.p.a. - oświadczenia woli użytkownikowi wieczystemu. Jak podkreśla się w doktrynie przedmiotu oraz orzecznictwie, wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty związanej z wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego ma charakter jednostronnej czynności prawnej. Z tego też względu nie powinno ulegać wątpliwości, iż do oświadczeń, o których mowa w ww. art. 78 ust. 1 u.g.n. stosuje się przepisy o oświadczeniach woli z kodeksu cywilnego. Dlatego też, zgodnie z dyspozycją art. 61 § 1 k.c., określającą ogólne zasady składania oświadczeń woli, oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W doktrynie przedmiotu nie ulega wątpliwości, iż do pozbawienia skuteczności prawnej oświadczenia woli dochodzi tylko wówczas, gdy oświadczenie odwołujące dotarło do adresata najpóźniej równocześnie z oświadczeniem odwoływanym. Po złożeniu oświadczenia woli jego odwołanie możliwe jest jedynie za zgodą adresata. Zatem w sytuacji gdy oświadczenie, w którym składający chce pozbawić skuteczności prawnej swój poprzedni komunikat, dotarło do adresata później niż pierwotne oświadczenie cofnięcie oświadczenia nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. W niniejszym stanie faktycznym, oświadczenie o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej zostało doręczone Wnioskodawcy (poza lokalem jego siedziby - niezgodnie z k.p.a.) w dniu 18 listopada 2022 r., natomiast pismo zawierające oświadczenie o cofnięciu oświadczenia woli o wypowiedzeniu opłaty zostało doręczone do Wnioskodawcy (również poza lokalem jego siedziby) w dniu 28 listopada 2022 r. Tym samym należy bezsprzecznie uznać, że oświadczenie o cofnięciu nie może być skuteczne, bowiem zostało doręczone później niż pierwotne oświadczenie. Z tego też względu, w ocenie skarżącego, nie można przyznać racji organowi, twierdzącemu, iż sprawa jest bezprzedmiotowa. Organ powinien był bowiem wziąć pod uwagę ww. treść powszechnie obowiązującego prawa oraz uznać, iż oświadczenie o "anulowaniu" pisma z dnia 23 listopada 2022 r. nie wywołuje żadnych skutków prawnych - a więc sprawa powinna zostać rozstrzygnięta co do istoty sporu. W doktrynie oraz w orzecznictwie dopuszczono możliwość odwołania oświadczenia woli także po upływie terminu do odwołania, o którym mowa w art. 61 § 1 zd. 2 k.c., o ile adresat odwoływanego oświadczenia wyrazi na to zgodę. Niemniej w niniejszej sytuacji skarżący nigdy nie wyraził zgody na odwołanie oświadczenia woli z dnia [...] listopada 2022 r. A zatem pierwotne oświadczenie woli o wypowiedzeniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest obowiązujące. Skarżący wskazuje również, iż organ naruszył przepisy prawa procesowego poprzez wydanie postanowienia o zwrocie wniosku. Przede wszystkim należy wskazać, iż art. 79 ust. 7 u.g.n. odsyła do stosowania przepisów k.p.a. w zakresie postępowań. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 k.p.a. w przypadku bezprzedmiotowości postępowania organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie w ocenie organu postępowanie stało się bezprzedmiotowe, jednakże organ nie umorzył postępowania w drodze decyzji, zgodnie z ww. przepisem k.p.a., tylko zwrócił wniosek postanowieniem. Skarżący podnosi, iż wobec powyższego postępowanie organu stanowi oczywiste naruszenie prawa. Na marginesie należy również wskazać, iż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydania postanowienia o zwrocie wniosku, co czyni postępowanie organu pozbawionym podstaw prawnych. W konsekwencji skarżący wniósł jak w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku gdyby ten wniosek nie został uwzględniony – o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało przy tym argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz podkreśliło, iż, w ocenie organu, od wydanego postanowienia nie przysługuje skarga do WSA. Na marginesie należy wskazać, iż Prezydent Miasta Łodzi w dniu 23 listopada 2022 r. skierował do [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. wypowiedzenie wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste, położony przy ul. [...] w Ł. Użytkownik wieczysty, w związku z powyższym wypowiedzeniem, złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi orzeczeniem z dnia 31 stycznia 2023 r. nr SKO.4161.158.2022 oddaliło wniosek użytkownika wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Według art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określa art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 §§ 1 i 2 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie, jako kończące postępowanie w sprawie należało do wskazanej powyżej kategorii postanowień podlegających kontroli sądu administracyjnego. Trafnie wskazuje też skarżący, że z mocy art. 79 ust. 7 u.g.n. od przedmiotowego postanowienia nie przysługuje zażalenie. W konsekwencji skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna. Stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Określona w art. 78-80 u.g.n. procedura zmiany umowy użytkowania wieczystego jest zatem dwuetapowa a jej część o charakterze administracyjnym obejmuje postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wypowiedzenie opłaty za użytkowanie wieczyste odbywa się w postępowaniu, które jest inicjowane doręczeniem zawiadomienia o wypowiedzeniu tej opłaty. Powyższe wypowiedzenie po jego skutecznym doręczeniu może być kwestionowane przez użytkowania wieczystego. Z mocy art. 78 ust. 2 u.g.n może on w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu. Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właścicielowi nieruchomości. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki aktualizacji opłaty rocznej, spoczywa na właściwym organie (ust. 3). Wobec powyższego w realiach niniejszej sprawy organ winien ustalić, czy doszło do skutecznego doręczenia oświadczenia Prezydenta Miasta Łodzi o wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Dopiero bowiem skuteczne doręczenie wypowiedzenia mogło zainicjować postępowanie, w toku którego strona skarżąca uprawniona była do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Zgodnie z przytoczonym powyżej art. 78 ust. 1 zd. 4 u.g.n. do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy k.p.a. Zastosowanie w sprawie znajduje zatem art. 45 k.p.a., który stanowi, że jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Według utrwalonej linii orzeczniczej w treści art. 45 k.p.a. określone zostały warunki prawidłowego doręczenia pism jednostkom organizacyjnym oraz organizacjom społecznym, dokonywanego w lokalu ich siedziby. Nie wyklucza to możliwości doręczania pism w inny sposób. Zainteresowana jednostka organizacyjna może bowiem wskazać miejsce do doręczeń inne, niż lokal jej siedziby, wówczas doręczenie dokonane we wskazanym miejscu będzie zgodne z prawem. W niniejszej sprawie jednak nie jest sporne, że skarżąca spółka nie wskazała adresu do doręczeń innego niż adres jej siedziby. Treść art. 45 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że doręczenie w trybie tego przepisu jest doręczeniem właściwym, podstawowym, nie zastępczym. Jest to odpowiednik doręczenia "do rąk własnych" osobom fizycznym (wyrok NSA z 11 maja 2021 r., I GSK 641/18, CBOSA). W przypadku jednostek organizacyjnych i organizacji społecznych posiadających osobowość prawną lokalem ich siedziby jest – zgodnie z art. 41 k.c., o ile ustawa lub oparty na niej statut nie stanowi inaczej – miejscowość, w której siedzibę ma organ zarządzający daną osobą prawną. Doręczenie dokonane poza lokalem siedziby jest, co do zasady, prawnie bezskuteczne i to nawet w sytuacji, gdy osobą odbierającą pismo jest osoba uprawniona do odbioru pism (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). W realiach niniejszej sprawy należało zatem wskazać, że wypowiedzenie złożone przez organ, datowane na dzień [...] listopada 2022 r. zostało doręczone na adres: ul. [...],[...] Ł., podczas gdy lokal siedziby spółki [...] sp. z o.o. sp.k., według informacji zawartej w odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego, znajduje się pod adresem: J., ul. [...],[...] T. Nie doszło zatem do prawidłowego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ul [...]. W konsekwencji, jak zresztą trafnie wskazuje strona skarżąca, nie zostało wszczęte postępowanie, w toku którego użytkownik wieczysty byłby uprawniony, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia datowanego na [...] listopada 2022 r. złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wypada także zaznaczyć, że zasadnie wskazuje strona skarżąca, iż co do zasady kwestia podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym. Oświadczenie o wypowiedzeniu ma charakter ściśle cywilistyczny, w istocie stanowi wyraz woli właściciela nieruchomości zmiany jednego z istotnych postanowień umowy o oddaniu jej w użytkowanie wieczyste, które także jest instytucją prawa cywilnego (uregulowaną w art. 232-243 k.c.). Chociaż wypowiedzenie dokonywane jest przez właściwy organ reprezentujący właściciela gruntu, to jednakowoż nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia w rozumieniu przepisów k.p.a. Poddanie kontroli administracyjnej wypowiedzenia przed ewentualnym sporem cywilnym (przed sądem powszechnym) nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym (zob. wyrok WSA w Łodzi z 23 października 2019 r., sygn. II SA/Łd 551/19). Jednakże, co jest istotą niniejszej sprawy, wobec treści regulacji zawartych w art. 45 k.p.a. w zw. z art. 78 ust.1 u.g.n. należało ustalić, że sporne wypowiedzenie, wobec braku prawidłowego doręczenia, nie doprowadziło do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. Wszczęcia tego postępowania nie mógł wywołać także wniosek strony skarżącej o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, bowiem jak to zostało już powiedziane z mocy art. 78 ust. 1 u.g.n. skutek taki wywołuje doręczenie użytkownikowi wieczystemu wypowiedzenia. Pismo skarżącej nie stanowiło zatem żądania wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. W konsekwencji wniosek skarżącego z dnia 19 grudnia 2022 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona należało uznać za bezprzedmiotowy, w tym znaczeniu, że nie funkcjonuje w obrocie prawnym wypowiedzenie z dnia [...] listopada 2022 r., którego przedmiotem byłaby aktualizacja opłaty rocznej kwestionowana przez skarżącego i nie toczyło się postępowanie wszczęte doręczeniem tego wypowiedzenia, w toku którego skarżąca spółka mogłaby skorzystać z uprawnienia, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n. Zatem brak było materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego i rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie znajdował zastosowania przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przewiduje on bowiem wydanie przez organ decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca wobec braku czynności wszczynającej postępowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżonym postanowieniem dokonało zwrotu wniosku strony skarżącej, nie wskazując przy tym podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. O zwrocie podania stanowi art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Do zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 dochodzi zatem w wyniku odmowy uznania swej właściwości przez organ, do którego zostało wniesione podanie. W kontrolowanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Właściwość organu nie jest w niniejszej sprawie kwestionowana. Wynika ona z art. 78 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym do złożenia wniosku u ustalenie, że aktualizacja roczna jest nieuzasadniona, właściwe miejscowo jest samorządowe kolegium odwoławcze ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Właściwość organu została zatem zachowana, co nie może budzić wątpliwości. W przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego brak natomiast podstawy do wydania przez organ postanowienia o zwrocie podania w opisanych powyżej warunkach, jakie zaistniały w niniejszej sprawie. Podstawy takiej nie wskazują również przepisy prawa materialnego. Sąd uznał zatem za zasadny zarzut podnoszony przez stronę skarżącą co do tego, że zaskarżone postanowienie wydane zostało bez podstawy prawnej. W tym miejscu na podkreślenie zasługuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stosownie do którego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a.