II SA/Łd 405/16

Dnia 28 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 roku sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia w formie usług opiekuńczych 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu K. M. prowadzącej Kancelarię A w Ł. przy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Decyzją z [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 50 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 163 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.s." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] nr [...], orzekającą o: 1. Przyznaniu G. L. świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w okresie od dnia 4 stycznia 2016r. do dnia 31 grudnia 2016r. w wymiarze 5 dni roboczych w tygodniu po 2 godziny dziennie; 2. odmowie przyznania G. L. świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w okresie od dnia 4 stycznia 2016r. do dnia 31 grudnia 2016r. w wymiarze 5 dni roboczych w tygodniu po 4 godziny dziennie. Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji G. L. nie zgodziła się z wymiarem przyznanego jej świadczenia w postaci usług opiekuńczych oraz podniosła, że organ nie przeprowadził aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, podkreślając ponadto, iż jej córka nie jest w stanie sprawować nad nią opieki z uwagi na zły stan zdrowia oraz konieczność opieki nad swoim niepełnosprawnym dzieckiem. Do powyższego odwołania strona dołączyła kserokopie dokumentacji medycznej własnej oraz córki – E. J.. Następnie organ II instancji w oparciu o art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 50 ust. 1, 3, 4 i 6 u.p.s. oraz uchwałę nr LXVI/798/10 Rady Miejskiej w P. z dnia [...] maja 2010r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania, zmienionej uchwałą nr LXV/830/14 Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2014r. wyjaśniło, że przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Jednakże decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części, odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia. Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są - z jednej strony - rozmiar potrzeb wnioskodawcy a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Dalej Kolegium wyjaśniło, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia 29 grudnia 2015r. ustalono, iż G. L. ma 65 lat i ze względu na stan zdrowia wymaga pomocy innych osób w zakresie czynności życia codziennego takich jak robienie większych zakupów, przygotowywanie posiłków oraz utrzymanie czystości w mieszkaniu. Strona jest osobą chodzącą, nie wymaga pomocy przy czynnościach higienicznych i pielęgnacyjnych, mieszka sama, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury w wysokości 965,38 zł. Do rodziny G. L. zalicza się córka E. J., która jest osobą wymagającą specjalistycznej opieki lekarskiej z powodu złego stanu zdrowia, co potwierdza także dokumentacja medyczna dołączona przez G. L. do odwołania. W chwili obecnej nie posiada jednakże orzeczenia o niepełnosprawności. Z informacji pracownika socjalnego umieszczonej w wywiadzie środowiskowym z dnia 5 stycznia 2016r. wynika, iż córka odwołującej pracuje zawodowo i wychowuje syna. Organ odwoławczy wskazał także, że środki finansowe Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. przeznaczone na pomoc w postaci usług opiekuńczych w 2016 roku nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. W obecnym roku jest większe zapotrzebowanie na wykonanie usług opiekuńczych u osób obłożnie chorych. Powyższe powoduje konieczność wprowadzenia ograniczeń liczby przyznawanych godzin usług opiekuńczych. Ponadto ośrodek pomocy społecznej przy wykorzystywaniu środków, winien brać pod uwagę cały okres zasiłkowy, w związku z czym zmuszony jest do ograniczeń w przyznawaniu pomocy w szczególności u osób posiadających możliwość wsparcia ze strony rodziny bądź środki finansowe, umożliwiające wykupienie usług we własnym zakresie. Kolegium wyjaśniło również, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych. Ustawodawca w art. 6 pkt 9 u.p.s. określa, iż osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze, wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny, obowiązki te ciążą również na małżonku, rodzicach, dziadkach, dzieciach, wnukach, pomimo że nie zamieszkują oni wspólnie z taką osobą. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ I instancji przy określaniu wymiaru przyznawanych świadczeń w postaci usług opiekuńczych winien brać pod uwagę sytuację zarówno zdrowotną i finansową wnioskodawcy jak i rodzinną. Pierwszeństwo bowiem przy przyznawaniu usług opiekuńczych w możliwie wysokim wymiarze godzinowym mają osoby samotne, pozostające bez rodziny oraz własnych źródeł dochodu. Organ II instancji stwierdził, że sytuacja zdrowotna odwołującej jest trudna i nie ulega wątpliwości, że potrzebuje pomocy z opieki społecznej w postaci usług opiekuńczych. Pomoc taką jednakże strona otrzymała w postaci przyznanych usług opiekuńczych w wymiarze 5 dni roboczych w tygodniu w ilości 2 godzin dziennie. Ośrodek z powodów finansowych nie jest w stanie podnieść wymiaru świadczonych stronie usług opiekuńczych. Z protokołu sporządzonego w dniu 30 grudnia 2015r. z rozmowy pomiędzy opiekunem realizującym usługi opiekuńcze u G. L. a pracownikami socjalnymi bezspornie wynika, iż, w ocenie opiekuna, w przypadku odwołującej nie ma konieczności zwiększenia ilości godzin opieki, gdyż w czasie 2 godzin dziennie realizuje wszystkie czynności, określone zakresem obowiązków. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła G. L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7 k.p.a. w zw. z 77 k.p.a. poprzez ustalenie, iż jej córka E. C. w związku z faktem, iż jest osobą pracującą zawodowo i wychowującą syna, jest w stanie zapewnić skarżącej opiekę. Skarżąca podniosła także, że jej stała opiekunka w osobie R. J. potwierdziła, iż nikt nie rozmawiał z nią na temat zakresu obowiązków w ramach świadczonej u skarżącej opieki, a ponadto w okresie w którym przeprowadzany był wywiad tj. 30 grudnia 2015r., przebywała na urlopie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 23 października 2016r. skarżąca podniosła, iż protokół z dnia 30 grudnia 2015r. nie został sporządzony w tej dacie. Samo zaś posługiwanie się takim antydatowanym dokumentem stanowi, w jej ocenie, przestępstwo przeciw wiarygodności dokumentów. Wskazała także na błędne założenia przyjęte w sporządzonym protokole, bowiem wbrew treści jego zapisów, opiekunka w 2015r. realizowała pomoc w wymiarze 3 godzin dziennie, przyznaną decyzją Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] stycznia 2015r. Oświadczenie opiekunki, dotyczące "wymiaru wystarczającego" należy zatem traktować jako odnoszące się do pomocy przyznanej i realizowanej w 2015r. Do pisma wspomnianego załączono oświadczenie R. J., iż w okresie od 25 grudnia 2015r. do 3 stycznia 2016r. przebywała na urlopie wypoczynkowym. W tym czasie nie była w pracy i niczego nie podpisywała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przyznanie skarżącej usług opiekuńczych rozważane być winno na gruncie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.s. W świetle ustawowej definicji osoby samotnej, sformułowanej w art. 6 pkt 9 ustawy, posiadając zstępnych, skarżąca nie jest bowiem osobą samotną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Powołanie zatem przez organ odwoławczy przepisu art. 50 ust. 1 u.p.s. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uznać należy za nieprawidłowe. Uchybienie to nie miało wszakże wpływu na treść orzeczenia, bowiem w systemie prawnym istnieje przepis prawa, stanowiący podstawę wydanego orzeczenia. Art. 50 ust. 2 u.p.s. przewiduje możliwość przyznania usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Decyzja wydana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. jest jednak decyzją uznaniową, nie jak w przypadku regulacji z art. 50 ust. 1 u.p.s.- obligatoryjną. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest natomiast ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania owego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych powoduje zaś, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają bowiem charakter jedynie subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych nie może zatem oczekiwać, że ta forma pomocy zaspokoi jej wszelkie oczekiwania i doprowadzi do sytuacji, w której sama nie będzie zmuszona do wykorzystania własnych możliwości, umiejętności czy środków w pokonywaniu trudności i ułomności z jakimi się boryka. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt I OSK 1344/11 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2009r., sygn. akt IV SA/Wr 400/09, w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009r., sygn. akt I SA/Wa 192/09, w Opolu z dnia 14 maja 2013r., sygn. akt II SA/Op 130/13; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest osobą gospodarującą samotnie, posiadającą córkę, co jak wspomniano, wyklucza ją z kręgu osób samotnych, w rozumieniu ustawy. Córka skarżącej jest osobą chorą (atopowe zapalenie skóry, przewlekłe wypadanie zastawki mitralnej, dychawica oskrzelowa i pyłkowica, nawrotowe przewlekłe zwichnięcie rzepki) choć aktywną zawodowo, wychowującą niepełnosprawnego syna. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, G. L. cierpi na schorzenia gastryczne, neurologiczne (epilepsja), psychiatryczne (depresja), ortopedyczne (zwyrodnienia stawów), reumatologiczne (reumatoidalne zapalenie stawów) i laryngologiczne (polipy). Posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest osobą chodzącą, zdolną do czynności samoobsługowych. Sama wychodzi z domu, załatwia sprawy urzędowe i drobne zakupy. Sama odwiedza lekarzy, wyjeżdża do sanatorium. Potrzebuje natomiast pomocy przy utrzymaniu czystości w mieszkaniu, robieniu większych zakupów i przygotowaniu posiłków. Wskazane wyżej okoliczności kwalifikują skarżącą do fakultatywnego przyznania świadczenia w formie usług opiekuńczych, bowiem zarówno stan zdrowia jej córki, jak i okoliczność, iż samotnie wychowuje ona niepełnosprawnego syna, wskazują na ograniczone możliwości wspierania matki. Jednakże przyczyny te, co trafnie podkreślono w motywach zaskarżonej decyzji, możliwości tych nie wykluczają, zwłaszcza, że córka zamieszkuje w pobliżu (około 130 m od mieszkania skarżącej – www.google.pl/maps) a sama skarżąca opiekuje się wnukiem (synem E. C.). Skoro zaś stan zdrowia córki nie wyklucza zatrudnienia, nie wyklucza również możliwości pomocy osobie najbliższej. Z informacji organu pomocowego, wynika natomiast, iż z każdym rokiem wzrasta zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze, zwłaszcza ze strony osób w podeszłym wieku, obłożnie chorych i samotnych. Posiadane, ograniczone środki muszą być zatem w pierwszej kolejności zabezpieczane dla osób, którym pomoc świadczona jest obligatoryjnie. W tej sytuacji, trudno wymiar przyznanych skarżącej usług opiekuńczych (2 godziny dziennie 5 x tygodniu), uznać za nieprawidłowy. Sprzątanie mieszkania (składającego się z dwóch izb) z reguły nie odbywa się codziennie, podobnie jak dokonywanie większych zakupów (zwłaszcza gdy czynione jest na potrzeby jednej osoby) czy przygotowywanie czasochłonnych posiłków (jak pieczenie chleba). Łączny wymiar czasu przyznanej pomocy (10 godzin tygodniowo) pozwala zatem zabezpieczyć potrzeby skarżącej, biorąc pod uwagę, że jest ona osobą samodzielną w obsłudze i chodzącą. Odnosząc się natomiast do, podnoszonego przez stronę skarżącą zarzutu "sfałszowania protokołu z dnia 30 grudnia 2015r." z uwagi na wskazanie w nim nieprawidłowej daty jego sporządzenia wskazać należy, że R. J. w złożonym w dniu 20 października 2016r. oświadczeniu, nie zaprzeczyła ani jego podpisaniu ani treści, zawartej we wspomnianym protokole. Wskazała jedynie, że w okresie od 25 grudnia 2015r. do 3 stycznia 2016r. nie była w pracy i niczego w tym okresie nie podpisywała. Nawe zatem przyjmując, iż protokół sporządzony został w innej dacie niż w nim wskazana (choć treść oświadczenia wskazuje jedynie, że R. J. nie była w tym okresie "w pracy" i nic nie podpisywała, jak należy mniemać, w pracy), nie ma to wpływu na ocenę treści zamieszczonych w nim (a niekwestionowanych przez autorkę) oświadczeń. Oświadczenia te mają zresztą charakter jedynie uzupełniający, podobnie jak tożsame oświadczenia koordynatorki opiekunek z ramienia Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej, stowarzyszenia, w ramach którego opiekę sprawuje m.in. zatrudniona w nim R. J.. Opinia opiekunek, co do liczby godzin świadczonych usług, nie ma charakteru wiążącego. Ustalenia w tym zakresie dokonywane są przez organ pomocowy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, sytuacji osobistej i rodzinnej beneficjenta. W świetle powyższego uznać należało, że organ w sposób prawidłowy ocenił zarówno potrzeby skarżącej co do wymiaru koniecznej pomocy, jak i własne możliwości w zakresie ich finansowania, nie naruszając przywołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 7 pkt 5 u.p.s., pomocy społecznej udziela się osobom z powodu niepełnosprawności. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby zaś osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, o ile odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach instytucji pomocy społecznej. Ocena warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, należy do organu administracji, któremu w tym zakresie pozostawiono określony zakres swobody, który w rozpatrywanej sprawie został zachowany. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi z uwagi na brak podstaw do jej uwzględnienia. Po myśli § 4 ust. 1 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2015r., poz. 1805) przyznano pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu, wobec złożonego przezeń oświadczenia, iż koszty nie zostały uiszczone nawet w części. JK