II SA/Łd 409/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak [...]. W dniu 25 maja 2006 r. Z.K. przesłał do wiadomości Burmistrza oraz Urzędu Miasta i Gminy w K. informację o uciążliwości poziomu hałasu emitowanego przez zakład A Export - Import, K.C. zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości, tj. w G., przy ul. A 32. W dniu 21 sierpnia 2006 r. w/w pismo skarżącego przekazano Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w Ł. Organ ten po przeprowadzeniu w dniach 7 i 18 września 2006 r. pomiarów emisji hałasu przez firmę A stwierdził, iż równoważny jej poziom wynosi w porze dnia 51,7 ± 1,35 dB. Przekazując dokumentację kontroli poziomu hałasu Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zwrócił się pismem z dnia 29 września 2006 r. do Starosty Powiatu [...] z wnioskiem o zajęcie stanowiska w trybie art. 115a ustawy - Prawo Ochrony Środowiska. W dniu 9 listopada 2006 r. Burmistrz Miasta K. poinformował, że dla terenu, na którym znajduje się działka zajmowana przez firmę A w G. przy ul. A 32 nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren ten można jednak zaliczyć do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 115 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 178, poz. 1841) i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) określił dla firmy A Export – Import, K.C. z siedzibą w G. przy ul. A 32 dopuszczalny poziom hałasu w wysokości 50 dB wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w dB, przenikającego do środowiska z terenu zakładu na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla przedziału czasu odniesienia równego 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym w godzinach 6.00 – 22.00. W uzasadnieniu wskazał, że w oparciu o informację dotyczącą przeznaczenia terenu, na którym znajduje się firma A ustalono, iż poziom hałasu w środowisku powodowanym przez źródła hałasu pochodzące z niej jest większy od dopuszczalnego na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym stanie rzeczy niezbędne było określenie poziomu hałasu. Odnosząc się do podniesionego przez Z.K. w piśmie z dnia 4 grudnia 2006 r. zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia podczas badań hałasu pochodzącego ze wszystkich źródeł jednocześnie organ wskazał, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawarł w swej opinii pomiary wykonane także dla wszystkich źródeł pracujących jednocześnie i na tej podstawie określił poziom hałasu w środowisku powodowanym przez źródła hałasu pochodzące z firmy A. W dniu 5 stycznia 2007 r. Z.K. złożył odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwestionując ustalenia dokonane przez organy ochrony środowiska. Skarżący wskazał, iż w jego ocenie celem działań organów administracji winno być doprowadzenie do zmniejszenia natężenia hałasu emitowanego przez Firmę A, czego nie uczyniono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując odwołanie uznało je za niezasadne i decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreśliło, że zaskarżona decyzja wydana została po przedstawieniu przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska wyników interwencyjnej kontroli pomiaru hałasu w firmie A przeprowadzonej w dniu 18 września 2006 r., na podstawie której ustalono, iż równoważny poziom emisji hałasu z firmy w porze dnia wynosi - 51,7 ± 1,35 dB. Biorąc to za podstawę Starosta [...] prawidłowo ustalił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez w/w. firmę w porze dnia na 50 dB. Kolegium zaznaczyło ponadto, że postępowanie w sprawie niniejszej dotyczyło wyłącznie ochrony przed hałasem, a więc zarzuty dotyczące legalności powstania zakładu; jego rozbudowy i pozostających w związku z tym działań administracji publicznej nie mogły zostać w nim rozpoznane. Wskazano, iż mogą one być podstawą oddzielnego postępowania administracyjnego, bądź też postępowania przed sądem powszechnym. W dniu 20 marca 2007 r. Z.K. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu podniósł, że Starosta [...] opierając się na opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska podjął decyzję zezwalającą na dalszą działalność zakładu kowalskiego na działce sąsiadującej z jego nieruchomością mimo zastrzeżeń co do prawidłowości wykonania pomiaru hałasu podczas pracy urządzeń skuwających na terenie firmy A. Podał, iż urządzenia w dalszym ciągu pracują w sposób skandaliczny, a kucie na gorąco odbywa się przy częstotliwości uderzeń od 160 do 200 na minutę. Wskazał ponadto, iż teren, na którym znajduje się zakład od 1962 r. jest obszarem zabudowanym, a działalność kowalska na nim prowadzona jest dużym przedsięwzięciem zorientowanym na produkcję ogrodzeń, balustrad i innych dużych konstrukcji w ilościach kilkuset metrów miesięcznie oraz zatrudnienie wielu pracowników. Zarzucił, że wszelkie kontrolne pomiary hałasu były zapowiadane, co prowadziło do tego, że podczas ich wykonywania zakład cichł, by chwilę po ich zakończeniu powrócić do stałego poziomu emisji hałasu. W ocenie skarżącego organy administracji na żadnym etapie postępowania nie brały pod uwagę jego zastrzeżeń oraz wyjaśnień. Z.K. zarzucił ponadto, że Starosta [...] nie odniósł się do jego zastrzeżeń dotyczących przeniesienia zakładu oraz legalności jego rozbudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie postulując przyjęcie uzasadnienie zaskarżonej decyzji za integralną część odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy), Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę, analizowaną w kontekście wskazanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ) ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. W myśl natomiast art. 115 a powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W rozpoznawanej sprawie organ bezspornie ustalił, że normy dopuszczalnego poziomu hałasu emitowane przez zakład produkcyjny prowadzony przez uczestnika postępowania K.C. zostały przekroczone i sam fakt przekroczenia tych norm obligował organ do zastosowania wskazanego powyżej przepisu prawa. Nie miało przy tym jakiegokolwiek znaczenia, o jaką wielkość normy zostały przekroczone, gdyż nawet niewielkie przekroczenie norm skutkowało koniecznością ustalenia dopuszczalnych poziomu hałasu dla pory dnia i nocy na poziomie określonym w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji zarzut skarżącego, iż zakład emituje hałas wyższy, niż ustalono w trakcie pomiarów nie miał wpływu na ustalenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Skarżący zasadnie natomiast zarzucił, iż organ poprzestał na ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu i nie nałożył na uczestnika postępowania określonych obowiązków, które miałyby na celu zmniejszenie poziomu emitowanego hałasu do poziomu dopuszczalnego, czego konsekwencją jest dalsze funkcjonowanie zakładu bez ograniczenia dopuszczalnej normy. Z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego, w tym pism kierowanych do organu oraz odwołania wynika wprost, że skarżący domagał się podjęcia działań ograniczających emisję hałasu, a nie tylko ustalenia jego dopuszczalnego poziomu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał m. innymi, iż skarżący winien dochodzić ochrony swoich praw na drodze postępowania cywilnego, nie negując jednocześnie odpowiedzialności administracyjnej podmiotu negatywnie oddziaływującego na środowisko. Organ nie wypowiedział się jednak, dlaczego nie skorzystał z możliwości przewidzianej w ramach tego reżimu. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz stanowiska komentatorów do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami, a także innymi instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te, nie tylko nie wykluczają się wzajemnie, lecz przeciwnie - uzupełniają się. Jeżeli podmiot narusza środowisko, co spowoduje powstanie szkody, to w grę wchodzi przede wszystkim odpowiedzialność cywilna. Jeżeli czyn ten wypełnia także znamiona przestępstwa (wykroczenia), w grę wchodzi dodatkowo odpowiedzialność karna. Trzecim rodzajem odpowiedzialności jest odpowiedzialność administracyjna oparta o prawo administracyjne, bez uwarunkowującego związku z prawem cywilnym czy czynem w postaci przestępstwa lub wykroczenia. Rolą tej odpowiedzialności jest ochrona środowiska jako dobra publicznego. Jeśli więc podmiot naruszający środowisko poniesie jednego rodzaju odpowiedzialność, nie zwalnia go to od innego rodzaju odpowiedzialności. Innymi słowy - podmiot, korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko, ponosi odpowiedzialność administracyjną niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej. Unormowania dotyczące odpowiedzialności administracyjnej wyposażają organy ochrony środowiska w możliwości decyzyjnego ingerowania w sposoby działania podmiotów, jeżeli działania te szkodliwie oddziałują na środowisko. Przepis art. 362 ust. 1 powołanej ustawy, zamieszczony w tytule VI dziale III tej ustawy zatytułowanym "Odpowiedzialność administracyjna" stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska oddziałuje negatywnie na środowisko - organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nakazać mu: - ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, - przywrócenie środowiska do właściwego stanu. Możliwość nałożenia na podmiot negatywnie oddziałujący na środowisko obowiązku wykonania w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania przewiduje również art. 363 wskazanej ustawy ( vide: 2006.02.21 wyrok NSA w Warszawie z 21.02.2006 r.II OSK 339/05 -LEX nr 196706, Komentarz do art. 362 i 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.06.129.902), [w:] K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2007). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ winien nie tylko ustalić dopuszczalne poziomy hałasu dla zakładu prowadzonego przez uczestnika postępowania, ale również rozważyć możliwość nałożenia na uczestnika postępowania określonych obowiązków zapewniających ograniczenie emisji hałasu do poziomów dopuszczalnych, czego wszak konsekwentnie domagał się skarżący, a co organ całkowicie pominął. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.