II SA/Łd 412/08

Dnia 28 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy działki dla inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...], Nr [...]. LS Decyzją z dnia [...], Nr [...] Burmistrz W. - na wniosek inwestora G.B. - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. [...] położonej w W. W decyzji określono, iż dopuszczalna powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 130 m kw., wysokość zabudowy zaś 12 m, dach wielospadowy o kącie nachylenia do 45 stopni lub dwuspadowy o kącie nachylenia do 45 stopni. Planowana inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki Prosny i została pozytywnie uzgodniona z Wojewodą [...] postanowieniem z dnia [...]. K.K. - posiadacz sąsiedniej działki – w odwołaniu od tej decyzji wniósł o jej zmianę poprzez zmianę wyników analizy, będącej jej podstawą faktyczną. K.K. zakwestionował m.in. ustalenia dotyczące gabarytów inwestycji, wskazując, że już istniejąca zabudowa stanowi 43% powierzchni nieruchomości, która ma przeznaczenie zarówno mieszkalne, jak i rolnicze, dopuszczalną wysokość dachu do 12 m, twierdząc, że sąsiednie budynki mają niższą - do 9 m, co spowoduje dysonans w istniejącym stanie zabudowy. Odwołujący wyraża obawę o ograniczenie światła dla swej działki oraz proponuje własną koncepcję usadowienia inwestycji, podkreślając raz jeszcze konieczność zachowania jej nieprzekraczalnej wysokości do 9 m. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., cytowanej dalej jako k.p.a.); art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzję wydano po uprzednim przeanalizowaniu określonego obszaru i ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne łącznie spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto przed wydaniem decyzji projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie wszystkie wymagania zostały spełnione i Burmistrz W. był zobowiązany wydać przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż z przepisu art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi o wymaganej treści decyzji o warunkach zabudowy, w ogóle nie ma wymogu określenia, w jaki sposób ma być usytuowany budynek lub jego kształtu. Tym samym wydanie tej decyzji nie wymaga uzyskania zgody od posiadaczy (właścicieli) działek sąsiednich na zabudowę bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Wymaga natomiast określenia linii rozgraniczającej teren inwestycji. Z graficznego załącznika decyzji wynika, że określona została nieprzekraczalna linia zabudowy inwestycji. Planowana rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego - według oceny obszaru analizowanego - zarówno, co do rodzaju zabudowy, parametrów jak i wielkości powierzchni zabudowy ściśle nawiązuje do innych znajdujących się na tym obszarze obiektów budowlanych (w tym budynków mieszkalnych dwukondygnacyjnych), zatem organ I instancji słusznie przyjął, że funkcja zabudowy analizowanego obszaru i forma architektoniczna istniejącej zabudowy nie ulegną zmianie. Konkludując organ odwoławczy wskazał, iż ustalenie warunków zabudowy, jako określenie zamierzeń inwestycyjnych, jest tylko wstępną fazą procesu inwestycyjnego. Podjecie robót inwestycyjnych może nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych ustawą z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł K.K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi K.K. wskazał, iż warunków zabudowy została wykonana pobieżnie bez dogłębnej analizy stanu istniejącej zabudowy, występujących funkcji na działkach oraz gabarytów wysokości istniejących budynków oraz wskaźników kształtowania zabudowy (powierzchnia zabudowy, wysokość budynków, doświetlenie naturalne istniejących pomieszczeń itp.). K. K. podniósł również, iż ustalone w decyzji Burmistrza W. warunki zabudowy mogą spowodować zagrożenie dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca je decyzja organu I instancji narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym art.145 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej "ustawą" W art. 59. 1 ustawy stanowi się, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustawa nie określa bliżej pojęć budowy obiektu budowlanego, w pojęciu tym mieści się m.in. budowa nowego obiektu, czy przebudowa istniejącego, a więc także rozbudowa i nadbudowa, co wynika z unormowań zawartych w przepisach Praw budowlanego. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-5, warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki wskazane w pkt 1-4: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; Wymagania dotyczące nowej zabudowy, zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 7 ustawy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie). Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki określa się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1(§ 5. Ust.1 i 2 rozporządzenia). W analizie załączonej do decyzji brak jest takich danych. Określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, iż wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2007 r. IV SA/Wa 2163/06). Tymczasem danych tych nie zawiera analiza załączona do decyzji. Brak w niej również ustaleń dotyczących gabarytów budynków na obszarze analizowanym ich wielkości jak i wysokości. W załączonej na wstępie akt analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w W. autor w punkcie 4. ogranicza się do wskazania rodzaju zabudowy, bez podania jakichkolwiek wymiarów budynków. Skarżący podnosi tymczasem, iż zarówno ustalona dopuszczalna wielkość rozbudowy jak i wysokość planowanego budynku nie odpowiada gabarytom na badanym terenie. Takie określenie warunków zabudowy nie może być uznane za prawidłowe, gdyż w istocie czyni niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia a także praw lub obowiązków z niej wynikających (wyrok z dnia 5 lipca 2005 r. WSA w Warszawie IV SA/Wa 725/04). Tak więc trafne okazały się przede wszystkim zarzuty dotyczące analizy. Natomiast obawy skarżącego co do ewentualnego zacieniania działki, czy posadowienia budynku w granicy będą przedmiotem badania na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Etap decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem etapem wstępnym, zmierza do ustalenia jedynie warunków progowych zamierzonej inwestycji. Reasumując, sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. A.K.