II SA/Łd 412/19

Dnia 13 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 roku sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. A.B. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą oraz przebudowie wjazdu/wyjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 48, na działce nr 156 i fragment działki nr 202/23 w obrębie [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. poz. 1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A s.j., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą oraz przebudowie wjazdu/wyjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 48, na działce nr 156 i fragment działki nr 202/23 w obrębie [...]). Odwołanie od ww. decyzji złożył P.W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że ustalone warunki zabudowy naruszają ład przestrzenny oraz prawo własności. Odwołujący się wskazał, że ład przestrzenny ul. A pozwala wyłącznie na zabudowę wzdłuż ulicy, nie zaś na zabudowę w głąb malutkich działek, albo na zabudowę w granicy. Działka odwołującego się położona jest pomiędzy działkami przy ul. A 48 i A 50, których zabudowa w granicy uczyni ją nienadającą się do zagospodarowania. Taka zabudowa utrudnia wykonywanie prawa własności odwołującego się oraz innych nieruchomości przy tej ulicy oraz ul. B. Odwołujący się zakwestionował możliwość ustalenia warunków zabudowy na jednej działce dla dwóch budynków mieszkalnych wskazując, że w obszarze analizowanym nie ma tak zabudowanych działek. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytaczając treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p.. podniósł, iż jednym z warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym celu organ orzekający, zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mapa, o której mowa w powołanym wyżej przepisie to mapa zasadnicza lub, w przypadku jej braku, mapa katastralna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. W przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości 50 m, bowiem jak już wyżej wskazano, odległość granic obszaru analizowanego od terenu, dla którego organ ma ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsza niż 50 m. W tym przypadku zaś trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. A wynosi jedynie 34,5 m (11,5 m x 3). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:500, na której pokazane zostały granice terenu objętego analizą urbanistyczno-architektoniczną. W ocenie Kolegium były one wystarczające dla oceny dopuszczalności zabudowy działki nr ewid. 156. Dalej organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej, z której wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową gospodarczo-garażową oraz zabudowa usługowa. Na obrzeżach obszaru analizowanego występują też obiekty o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz budynki usługowe - usługi oświaty (szkoła, przedszkole). Otaczająca przedmiotowy teren zabudowa o funkcji mieszkaniowej daje podstawę do stwierdzenia kontynuacji tej funkcji na terenie objętym wnioskiem. Bezsprzecznie więc istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Tym samym zarzut odwołującego się, że w obszarze analizowanym na jednej działce nie ma dwóch budynków mieszkalnych, jest w ocenie Kolegium niesłuszny w kontekście kontynuacji funkcji. Warunek kontynuacji funkcji nie oznacza, że na wnioskowanej działce muszą być identyczne układy zabudowań. Istotne jest ustalenie zabudowy, która nie godzi w zastany stan rzeczy (tak. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016r., sygn. akt II OSK 2622/14, dostępny w CBOIS). Ważne jest, by planowana inwestycja wpisywała się w istniejącą zabudowę. W obszarze analizowanym zaś niewątpliwie są budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarcze. Inwestycja polegająca zatem na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, nie będzie stanowić wyłomu w istniejącej zabudowie i da się z nią pogodzić. Przeprowadzona analiza stanowiła także podstawę do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy projektowanej i istniejącej do powierzchni działki nr 156 - od 0,15 do 0,47; b. szerokość elewacji frontowej - od 6,0 m do 11,5 m; c. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (głównego okapu) - od 5,5 m do 8,0 m; d. geometria dachu; - kąt nachylenia połaci dachowych od 1° do 30°, - dach jednospadowy lub wielospadowy (w tym dwuspadowy), - wysokość głównych kalenic: dla budynku frontowego - od 7,5 m do 9,0 m, - kierunek głównych kalenic: dla budynku frontowego - równoległy do frontu działki, dla budynku na zapleczu działki - równoległy lub prostopadły do frontu działki. Odnosząc się do opisanych wyżej parametrów planowanej zabudowy Kolegium wskazało, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4 do § 8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może więc przybrać postać konkretnej wielkości bądź też wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Odnosząc to do parametrów ustalonych w decyzji organu I instancji Kolegium wskazało, że każda z tych wielkości znajduje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie, co stanowi gwarancję zachowania ładu przestrzennego w otoczeniu planowanej inwestycji. Organ odwoławczy przytaczając treść § 4 ust. 1-4 rozporządzenie wskazał, iż obowiązująca linia zabudowy dla planowanego budynku frontowego została określona na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, zlokalizowanymi w granicy z działką drogową (po tej samej stronie ulicy A co teren inwestycji). Dalej cytując treść § 5 rozporządzenia Kolegium wskazało, iż organ I instancji dla planowanej zabudowy ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu poprzez określenie jego minimalnej i maksymalnej wielkości tj. od 0,15 do 0,47. Bezspornym jest, że wielkości te zawierają się w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizy od 0,14 do 0,47. Średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy obliczona dla całej zabudowy w obszarze wynosi 0,29. W ocenie Kolegium, mimo iż ustalona dla planowanej zabudowy rozpiętość wielkości granicznych tego parametru jest znaczna, to jednakże nie stanowi to zagrożenia dla ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Maksymalna wielkość wskaźnika nawiązuje bowiem bezpośrednio do wielkości tego parametru na działce nr 161 przy ul. A 50a. Bliskość tej zabudowy uzasadnia "przeniesienie" wielkości wskaźnika na teren inwestycji, w szczególności w sytuacji, gdy nie odbiega on w sposób istotny od średniej wielkości z obszaru analizy. Minimalna zaś przyjęta została przy uwzględnieniu obecnego stanu zabudowy działki nr 156, dla której w dacie wydania decyzji wskaźnik ten wynosił 0,15. Wobec tego, zdaniem Kolegium, należało przyjąć, że ustalenie w tej sprawie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, nie narusza ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji, jak też umożliwi zagospodarowanie tego terenu zgodnie z jego przeznaczeniem (wynikającym z zagospodarowania nieruchomości sąsiednich). Następnie organ II instancji wskazał, iż podstawę do określenia szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki stanowił § 6 ust. 2 rozporządzenia. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym wielkość tego parametru jest bardzo zróżnicowana i kształtuje się w przedziale od 4,0 m do 74,0 m (średnio ok. 15,0 m). Szerokość elewacji frontowej planowanego obiektu, znajdującej się od strony frontu działki, określono w przedziale od 6,0 m do 11,5 m, gdzie maksymalna wielkość tego parametru pokrywa się z szerokością frontu działki nr 156. Wynika z tego, że decyzją ustalono, iż budynek będzie mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki. Zdaniem Kolegium działanie takie nie narusza prawa, bowiem u podstaw twierdzenia, że taka lokalizacja budynku na działce nr 156 jest możliwa, legła ocena stanu zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa po granicy działki, w tym zabudowa do pełnych granic działki. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, należało przyjąć, że zabudowa w granicy stanowi element istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji sposobu zabudowy i zagospodarowania przestrzeni, co oznacza, że nie było przeszkód ustalenia szerokości elewacji frontowej równej szerokości frontu działki. Mając na uwadze powyższe Kolegium przyjęło, że dopuszczalność realizacji obiektu szerokości elewacji frontowej od 6,0 m do 11,5 m, jest wynikiem analizy istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji ładu przestrzennego. Uwzględnia ponadto parametry terenu inwestycji. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od 3,0 m do 17,5 m (średnio 5,5 m). W decyzji organu I instancji parametr ten dla obu budynków ustalono od 5,5 m do 8,0 m. Kolegium podkreśliło, że § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w inny sposób niż wartość średnia z obszaru analizowanego. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie tego przepisu, w ocenie Kolegium, było podyktowane uzasadnioną koniecznością i wynikało w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej, w szczególności wobec faktu, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na działkach w "enklawie" niewielkich powierzchniowo działek pomiędzy ul. A i B, w ramach którego znajduje się także działka nr 156, zawierają się w granicach od 3,0 m do 8,0 m. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. Bezspornym w ocenie Kolegium jest bowiem, iż w obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy zbliżonych do określonych w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło nadto, że zwrot "ustala się odpowiednio", którym posługuje się prawodawca w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) mogą być ustalane wprost do elementów geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Na pewno ocena zakresu i sposobu ustalenia odpowiedniego określonych elementów geometrii dachu planowanej inwestycji musi uwzględniać elementy geometrii dachów występujące w obszarze analizowanym. Zwrot "ustala się odpowiednio" występujący w § 8 rozporządzenia oznacza, że elementy geometrii dachu planowanej inwestycji powinny być zbliżone do elementów geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Ocena zakresu odpowiedniego ustalenia geometrii dachu musi uwzględniać cel w postaci ładu przestrzennego. Ustalenie odpowiednie wymaga także uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy. Z taką właśnie sytuacją, w ocenie organu II instancji, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Reasumując, zdaniem Kolegium, w rozpatrywanej sprawie prawidłowo sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczno-architektoniczna zawierająca cechy i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, pozwoliła na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - przez drogę wewnętrzną - ul. A. Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi. Również zarzuty związane z utratą wartości działki nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, a w postępowaniu odwoławczym podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Kolegium nadmieniło ponadto, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Taka zaś sytuacja, zdaniem Kolegium, miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Z akt przedmiotowej sprawy wynika także, iż organ I instancji zapewnił wszystkim stronom czynny udział w tym postępowaniu. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył P. W., zaskarżając decyzję organu II instancji w całości i zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem. Skarżący podniósł, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna będąca podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia warunku 1 i 5 art. 61 u.p.z.p. W analizowanym obszarze bowiem żadna działka nie jest zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi i budynki są wyłącznie usytuowane frontem do ulicy A i nie są budowane z "uskokiem". Ponadto, za nieprawidłowe uznał skarżący odsyłanie go do sporu z inwestorem o odszkodowanie. Skarżący wniósł ponadto o załączenie: 1. akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sygn. akt: II SA/Łd 222/19 2. dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego ds. planowania przestrzennego dla przeprowadzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. Sąd oddalił zgłoszone w skardze wnioski dowodowe jako nie znajdujące oparcia w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm.) zwanej: p.p.s.a. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami i infrastrukturą oraz przebudowie wjazdu/wyjazdu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 48, na działce nr 156 i fragment działki nr 202/23 w obrębie [...]), gdyż uznano, że zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 489). Organ jest natomiast uprawniony do wydania decyzji odmownej wtedy, gdy wnioskodawca nie spełnia choćby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wyniki tejże analizy, a także pozostałych zgromadzonych w sprawie dokumentów dały podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. Frontem działki, w rozumieniu przepisów rozporządzenia, jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). W stanie faktycznym sprawy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości 50 m, trzykrotna szerokość frontu działki od strony ul. A wynosi bowiem jedynie 34,5 m. Tak wyznaczony przez organ obszar odpowiada treści § 3 ust. 2 rozporządzenia i pozwala na zbadanie warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. oraz ustalenie, z punktu widzenia ładu przestrzennego, możliwości i parametrów zabudowy na terenie wskazanym przez inwestora. Zasadnie organ przyjął również, iż przez działki sąsiednie należy rozumieć nie tylko nieruchomości bezpośrednio przyległe, lecz wszystkie działki w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tak rozpatrywany teren, w myśl zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., pozwolił na ustalenie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy. Nie sposób przy tym podzielić zarzutu skarżącego, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, gdyż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy, która stanowiłaby punkt odniesienia dla planowanej inwestycji. Podkreślić bowiem należy, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 495/14 – dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Kolegium wskazało, iż treść analizy urbanistycznej sporządzonej dla przedmiotowej działki pozwoliła na ustalenie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z zabudową gospodarczo-garażową oraz zabudowa usługowa zaś na obrzeżach obszaru analizowanego występują też obiekty o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej oraz budynki usługowe - usługi oświaty (szkoła, przedszkole), których parametry pozwoliły na ustalenie warunków i szczególnych zasad planowanej zabudowy, w tym linii zabudowy i maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz kontynuacji funkcji i parametrów technicznych. Niewątpliwie więc ustalenia co do spełnienia planowaną inwestycją zasady dobrego sąsiedztwa, jak i kontynuacji funkcji, są poczynione prawidłowo, co dokumentują akta sprawy. Zgromadzone w sprawie dokumenty pozwalają tym samym podzielić pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego o dopuszczalności planowanej przez inwestora zabudowy i sposobie wyznaczania jej parametrów. Niewątpliwie w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 - 8 rozporządzenia. Uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi, zlokalizowanymi w granicy z działką drogową (po tej samej stronie ulicy A co teren inwestycji). Ustalenie linii zabudowy na tej podstawie, w ocenie Sądu, pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, należało określić wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przywołany przepis wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni nowej zabudowy działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego ( § 5 ust. 1 rozporządzenia), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organ I instancji ustalił wskaźnik zabudowy na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia od 0,15 do 0,47. Wielkości te zawierają się w przedziale wielkości tego parametru występujących w obszarze analizy od 0,14 do 0,47. Średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy obliczona dla całej zabudowy w obszarze wynosi 0,29. W ocenie Kolegium, mimo iż ustalona dla planowanej zabudowy rozpiętość wielkości granicznych tego parametru jest znaczna, to jednakże nie stanowi to zagrożenia dla ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Maksymalna wielkość wskaźnika nawiązuje bowiem bezpośrednio do wielkości tego parametru na działce nr 161 przy ul. A 50a. Bliskość tej zabudowy uzasadnia, jak wskazało to Kolegium, "przeniesienie" wielkości wskaźnika na teren inwestycji, w szczególności w sytuacji, gdy nie odbiega on w sposób istotny od średniej wielkości z obszaru analizy. Minimalna zaś przyjęta została przy uwzględnieniu obecnego stanu zabudowy działki nr 156, dla której w dacie wydania decyzji wskaźnik ten wynosił 0,15. W ocenie Sądu, ustalony przez Kolegium wskaźnik w ramach tzw. widełek jest co do zasady dopuszczalny i taki sposób określenia wskazanego parametru nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Odnosząc się natomiast do wskazanej wartości parametru, to zauważyć należy, że mimo iż odbiega nieco od średniego, to jednak powiela wartości występujące już na tym terenie i nie przekracza wartości minimalnej ani maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Słusznie wywiodło więc Kolegium, że ustalona wartość i sposób wyznaczenia omawianego parametru będzie mieścić się w granicach wniosku i nie zaburzy ładu przestrzennego. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, brak jest podstaw do zakwestionowania ustaleń i wywodów poczynionych przez organ w przywołanym zakresie. Kolejnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie przez organ meriti szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią szerokość elewacji frontowej, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, przy czym na mocy § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, gdy wynika to z analizy. Szerokość elewacji frontowej w niniejszej sprawie została wyznaczona na zasadach owego odstępstwa w przedziale od 6,0 m do 11, 5 m, gdzie maksymalna wielkość tego parametru pokrywa się z szerokością frontu działki nr 156. Decyzją ustalono, iż budynek będzie mógł być usytuowany bezpośrednio przy granicy działki. W ocenie Sądu argumentacja organu prezentowana w kwestionowanym rozstrzygnięciu jest dopuszczalna zważywszy wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej terenu, z której wynika, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji istnieje zabudowa po granicy działki, w tym zabudowa do pełnych granic działki. Wskazana przez organ szerokość elewacji frontowej ma więc odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza żadnej nowej wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla istniejącego ładu przestrzennego. W decyzji o warunkach zabudowy ustalić należy także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia co do zasady jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych budynków zawierają się w przedziale od 3,0 m do 17, 5 m, zatem średnio 5,5 m. Powołując się na brzmienie § 7 ust. 4 rozporządzenia organ ustalił wartość rzeczonego wskaźnika od 5,5 m do 8,0 m. Podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów, nie można i w tym zakresie czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod wskazanym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie wskazanej w rozstrzygnięciu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej, w szczególności wobec faktu, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na działkach w "enklawie" niewielkich powierzchniowo działek pomiędzy ul. A i B, w ramach którego znajduje się także działka nr 156, zawierają się w granicach od 3,0 m do 8,0 m. Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachy w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji organ I instancji ustalił dla planowanej inwestycji dach jednospadowy lub wielospadowy ( w tym dwuspadowy) o kącie nachylenia połaci od 1º do 30º i wysokości głównych kalenic dla budynku frontowego na poziomie od 7,5 m do 9,0 m. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu, a zaplanowana geometria dachu została dostosowana do geometrii dachów charakterystycznych dla tej samej zabudowy w terenie analizowanym. Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, organ wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia. Sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza jest prawidłowa, odpowiada bowiem wszystkim zasadom jej sporządzenia zawartym w przytoczonym powyżej rozporządzeniu. W szczególności zawiera ona nie tylko część opisową i graficzną, ale również szczegółowe zestawienie tabelaryczne pozwalające w sposób jasny i czytelny ustalić i wyliczyć niezbędne dane, co czyni niezasadnym zarzuty skargi. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Prawidłowo również organy ustaliły, że spełnione zostały pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p., co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo a zaskarżona decyzja wnikliwie i dokładnie omawia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. Uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Wywód w nim zaprezentowany cechuje się precyzją, logiką, wyjaśnia wszystkie istotne kwestie. W sposób wyczerpujący i szczegółowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpało dyspozycję art. 15 Kpa. Wobec powyższego przywoływanie i powtarzanie tychże argumentów uznać należało za niecelowe. Wskazać jedynie należy, że wbrew twierdzeniom strony decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co wynika treści z art. 64 ust.1 w związku z art. 56 u.p.z.p. Stosownie również do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, o czym organ prawidłowo poinformował w treści decyzji, co z kolei czyni i w tym zakresie zarzuty skargi niezasadnymi. Rekapitulując, Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości. dc .