II SA/Łd 414/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie: del. NSA Zygmunt Zgierski, WSA Joanna Rosińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i I. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. i I. małżonków S. solidarnie kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] I. i J. S. wystąpili do Urzędu Miasta Ł. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej działki nr 14/26 położonej w Ł. na osiedlu S. W uzasadnieniu wskazali, iż nieruchomość nie jest wykorzystywana na cel, na który została wywłaszczona. Z akt administracyjnych wynika, iż decyzją z dnia [...] , Nr [...] zatwierdzono podział nieruchomości należącej do wnioskodawców na działki nr 14/11 o pow. 10387 m2, nr 14/12 o pow. 633 m2, nr 14/16 o pow. 1169 m2. W dniu [...] decyzja ta stała się ostateczna i w/w działki przeszły na własność Skarbu Państwa. Następnie decyzją z dnia [...] , Nr [...] przyznano I. i J. S. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. W dniu [...] I. i J. S. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] o podziale nieruchomości. Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] , Nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W wyniku złożonego odwołania sprawę rozpoznawał Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który decyzją z dnia [...] , Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...]. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] , Nr [...] Wojewoda [...] orzekł, iż podważana decyzja z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa, jednakże z uwagi na nieodwracalne skutki prawne nie można stwierdzić jej nieważności. Decyzja ta zaskarżona została przez I. i J. S. do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, który decyzją z dnia [...] , Nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] i stwierdził nieważność decyzji o podziale w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki nr 14/11. W dniu 11 września 1996 r. Wojewoda [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na w/w decyzję. W dniu 4 października 1996 r., w związku z ujawnieniem się nowych okoliczności, Wojewoda [...] wystąpił do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] W związku ze wznowieniem postępowania w dniu 29 października 1996 r. Wojewoda [...] wycofał złożoną do NSA skargę, w wyniku czego postępowanie przed sądem zostało postanowieniem z dnia [...] , Nr [...] umorzone. Decyzją z dnia [...] , Nr [...] , wydaną w wyniku wznowionego postępowania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] Decyzją z dnia [...], Nr [...] dokonano - podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] , oznaczonej jako działka nr 14/11, stanowiącej własność I. i J. S. . Aktem notarialnym z dnia [...] , Rep.A.Nr [...] właściciele nieruchomości - I. i J. S. przenieśli na rzecz Gminy Ł. prawo własności powstałych w wyniku powyższego podziału działek gruntu, w tym między innymi działki nr 14/26, o której zwrot obecnie się ubiegają. Decyzją z dnia [...] , Nr [...] Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 14/26 w obrębie [...] . Jako uzasadnienie powyższego organ wskazał, iż problematykę zwrotu nieruchomości reguluje art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 46/00, poz. 543), zgodnie z którym były właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Prawo żądania zwrotu nieruchomości ograniczone jest wyłącznie do nieruchomości, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy w administracyjnym trybie wywłaszczenia. Pewne wyjątki od tej zasady ustanawia art. 216 ustawy po myśli, którego przepisy o zwrocie stosuje się również do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy na podstawie aktów prawnych wyliczonych w tym przepisie. Wyliczenie to ma przy tym charakter wyczerpujący, co oznacza, że nieruchomość przejęta w innym trybie niż tam wskazany, nie może zostać zwrócona byłemu właścicielowi w trybie przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na to, że nieruchomość, o której zwrot ubiegają się wnioskodawcy przeszła na rzecz Gminy Ł. na podstawie zawartej przez nich na zasadach ogólnych umowy przeniesienia własności, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Ł. w świetle obowiązujących przepisów nie ma materialnych podstaw do prowadzenia przedmiotowego postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji I. i J. S. wskazali, że działka została wywłaszczona decyzją z dnia [...] , tylko że jeszcze wtedy nie było podziału tej całej nieruchomości na mniejsze działki. Obecnie zaś działka nr 14/26 nie jest wykorzystana na cel, na który została wywłaszczona i powinna być im zwrócona. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] , Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie cywilnoprawnym, który nie daje podstaw do prowadzenia postępowania zwrotnego w trybie administracyjnym. W skardze na powyższą decyzję I. i J. S. podnieśli argumenty tożsame z przytoczonymi w odwołaniu od decyzji z dnia [...] W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] , Nr [...] Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przeprowadzając taką kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Może zatem dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w I instancji w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej jest starosta , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej ( art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zmianami ). Z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów ( Dz. U. Nr 103, poz. 652 ) wynika zaś, że Ł. jest miastem na prawach powiatu. Prezydent Ł. wykonuje zadania starosty ( art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami ). Stosownie natomiast do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zmianami ) wydaje on decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Oczywistym jest, że sprawa z wniosku byłych właścicieli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, której aktualnym właścicielem jest Gmina Ł. , dotyczy interesu prawnego tej Gminy i jest ona stroną tego postępowania. Jeśli tak, to nie znajduje uzasadnienia pozbawienie jej tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący jednocześnie starostą staje się organem prowadzącym postępowanie. Przyjąć zatem należy, że Prezydent Miasta Ł. nie może jednocześnie występować w imieniu Gminy jako strony w niniejszej sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Zachodzi przeto określona w art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w sprawie. Pogląd taki wyrażony został w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ( ONSA 2003/4/115 ). Fakt pozostawania z gminą w stosunku zatrudnienia ( art. 1 pkt 3 oraz art. 2 pkt 1 lit. c, pkt 2 – 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych – Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1593 ze zmianami ), sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta, a ponadto pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela ( art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami ), należy uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia innemu organowi spowoduje niewątpliwie rozdzielenie funkcji podmiotu orzekającego w sprawie i jednocześnie reprezentującego gminę, będącą stroną postępowania. Reasumując stwierdzić należy, że na skutek dysponowania przez gminę interesem prawnym w sprawie, która stała się przedmiotem postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta Ł. z mocy art. 24 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utracił zdolność do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 26 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej stał się on niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio art. 26 § 2 Kodeksu. Przepis ten przewiduje zaś przekazanie sprawy organowi wyższego stopnia, który może wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zachodzi potrzeba odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze. Z przytoczonych powyżej względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 145 §1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto art. 152 i 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., orzeczono jak w sentencji.