II SA/Łd 414/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Burmistrz Gminy i Miasta S. decyzją z dnia [...] roku ustalił, na wniosek M. P., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 silosów zbożowych, przenośnika kubełkowego wraz z masztem oraz wagi najazdowej w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr ewid. 40 przy ul. A w S.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Kwestionując powyższą decyzję J. Z. wniósł odwołanie wskazując na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), przez wydanie decyzji w oparciu o niepełny i wadliwie oceniony materiał dowodowy, co jest sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do państwa, w szczególności przez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie wniosków i uwag odwołującego, oparcie wniosków prawnych na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego, pominięcie przy ocenie dowodów nakazu rozbiórki budynków decyzją nr ewid. 48/5 oraz brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał określone dowody za wiarygodne lub niewiarygodne; b) art. 89 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku o wyznaczenie rozprawy administracyjnej, co uniemożliwia wypowiedzenie się autorowi odwołania w sytuacji pominięcia uwag i wniosków o przeprowadzenie dowodów. Odwołujący wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 1 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez ustalenie zasad zabudowy dla nieruchomości na cele związane z inną działalnością gospodarczą niż ta, która według ewidencji jest prowadzona przez inwestora oraz przez nieuwzględnienie interesów i praw osób trzecich; b) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), tj. § 3, § 5, § 6, § 9 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. przez dokonanie ustaleń zabudowy niezgodnych z parametrami wskazanymi w przytoczonych przepisach. Z opisanych powodów odwołujący sformułował wniosek o uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie złożonego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych regulujących zagadnienie ustalenia warunków zabudowy, a następnie wyjaśnił, że co do zasady warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., z tym, że – zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – w przypadku inwestycji realizowanych w ramach zabudowy zagrodowej nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazała, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w pełnym zakresie określonym w § 3 rozporządzenia analiza urbanistyczna była całkowicie zbędna, z uwagi na to, że planowana inwestycja ma być realizowana w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, zaś powierzchnia gospodarstwa rolnego stanowiącego własność inwestora i związanego z tą zabudową wielokrotnie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S.. Powyższe okoliczności wynikają z wniosku inwestora z dnia 12 marca 2015 roku oraz złożonego w dniu 27 stycznia 2016 roku, na wezwanie Kolegium, oświadczenia o wielkości prowadzonego gospodarstwa rolnego. Stan ten potwierdzają również dokumenty zgromadzone przez Kolegium w innej sprawie dotyczącej ustalającą, na wniosek M. P., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowych, wagi najazdowej oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w ramach zabudowy zagrodowej na działce nr ewid. 39, położonej w S., obręb [...] . Kolegium włączyło do akt niniejszej sprawy dokumentację dotyczącą prowadzenia przez M. P. gospodarstwa rolnego o powierzchni 60 ha. Z tych dokumentów wynika, że grunty rolne stanowiące własność inwestora obejmują powierzchnię 48,4014 ha, dodatkowo dzierżawi on także grunty o powierzchni 9,5 ha i użytkuje grunty o powierzchni 4,76 ha (na podstawie umowy ustnej – wg oświadczenia). Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie S. tymczasem wynosi około 6 ha. Ponadto z wypisu z rejestru gruntów z dnia 8 stycznia 2016 roku wynika, że działka objęta planowaną inwestycją (nr ewid. 40) jest oznaczona jako B – Rlllb – użytki rolne zabudowane oraz Rlllb – grunty rolne, co dodatkowo potwierdza rolne przeznaczenie terenu planowanej zabudowy. W tej sytuacji – jak napisało Kolegium – zbędne było poszukiwanie tzw. dobrego sąsiedztwa w obszarze analizowanym zarówno w celu przesądzenia, czy co do zasady tego rodzaju inwestycja jest dopuszczalna na wskazanym przez inwestora terenie, jak i w celu ustalenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy na podstawie wskaźników i parametrów zabudowy występującej na obszarze analizowanym. Ustalenie warunków zabudowy powinno nastąpić zgodnie z propozycją inwestora, o ile warunki te nie będą odmiennie określone w przepisach szczególnych. W wydanej decyzji parametry poszczególnych elementów planowanej instalacji zostały określone zgodnie z danymi zawartymi na załączonym do wniosku graficznym przedstawieniu przedsięwzięcia. Dalej organ zwrócił uwagę, że przepisy u.p.z.p. nie zwierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". Zgodnie z poglądami utrwalonymi w judykaturze na zabudowę zagrodową składa się zespół budynków, z których przynajmniej jeden ma charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że zabudowa zagrodowa dla danego gospodarstwa rolnego musi się znajdować w obrębie jednej działki. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, czyli znaczenie gospodarstwa rolnego jako całości produkcyjnej. Dlatego na całość gospodarstwa rolnego składają się wszystkie grunty rolne tworzące wraz z zagrodą organizacyjną całość, położone w obrębie jednej lub więcej działek, nawet wówczas, gdy grunty te rozproszone oraz w części stanowią własność prowadzącego gospodarstwo rolne, zaś w części są użytkowane na podstawie umów cywilnoprawnych. W tym kontekście okoliczność, że gospodarstwo rolne prowadzone przez inwestora składa się z gruntów położonych na terenie kilku miejscowości w gminie S., które są w części dzierżawione i użytkowane na podstawie umów cywilnoprawnych, w ocenie Kolegium, jest bez znaczenia dla oceny spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., uzasadniającego zastosowanie odstępstwa od zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestor prowadzący gospodarstwo rolne znacznych rozmiarów i planujący realizację nowej zabudowy w ramach istniejącej zagrody nie jest skrępowany zasadą dobrego sąsiedztwa. Dla inwestycji o charakterze zagrodowym związanych z gospodarstwem rolnym o dużym areale ustawodawca przewidział ułatwienia w ich lokowaniu i dopuścił ustalenie warunków zabudowy po stwierdzeniu spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p., tj. z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa. Jak zaakcentował organ odwoławczy, w sprawie ww. przesłanki są spełnione, gdyż teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, posiada niezbędną infrastrukturę techniczną, a z przepisów szczególnych nie wynikają przeciwwskazania do realizacji inwestycji, w szczególności takie przeciwwskazania nie wynikają z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (z inwestycją nie wiążą się istotne oddziaływania na środowisko wymagające przeprowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (inwestycja nie jest planowana do realizacji na terenach podlegających ochronie na podstawie przepisów tej ustawy), ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (inwestycja nie jest planowana na terenach podlegających ograniczeniom zabudowy w związku z ochroną przed powodzią, a ponadto została uzgodniona w zakresie melioracji z właściwym organem), ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (inwestycja – choć przewidziana do realizacji na gruntach rolnych klasy lllb – nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż jest położona w granicach administracyjnych miasta S., co oznacza, że ograniczenia wynikające z przepisów tej ustawy – zgodnie z art. 10a – nie mają zastosowania, a ponadto została uzgodniona z organem do spraw ochrony gruntów rolnych i leśnych). Decyzja została uzgodniona z zarządcą drogi wojewódzkiej (postanowienie z dnia [...]), Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia 13 października 2015 roku) oraz Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. (milcząca akceptacja), jak również zawiera elementy wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W kontekście ustanowionej w art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zasady, w myśl której nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym – jak podkreślił organ – przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez autora odwołania Kolegium wyjaśniło, że inwestycja ma charakter zagrodowy i jest związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym o znacznym areale, zatem zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. do przedsięwzięcia nie mają zastosowania wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa. Zarzuty dotyczące wadliwych ustaleń związanych z wymaganiami nowej zabudowy (w oparciu o zabudowę istniejącą w sąsiedztwie) są bezprzedmiotowe, bowiem zasada dobrego sąsiedztwa nie ma zastosowania w sprawie. Za zbędne dlatego Kolegium uznało odniesienie się do zarzutów dotyczących ustaleń analizy urbanistycznej, a dotyczących poszczególnych parametrów zabudowy, gdyż ustalenia te nie miały wpływu na wynik sprawy. Ponadto bez znaczenia dla zastosowania odstępstwa od zasady "dobrego sąsiedztwa" jest okoliczność, czy inwestor zamieszkuje na terenie planowanej inwestycji. W sprawie nie budzi wątpliwości, że działka nr ewid. 40 stanowiąca teren inwestycji jest działką siedliskową, co potwierdzają ustalenia analizy (część tekstowa i graficzna), z których wynika, że na działce położony jest zarówno budynek mieszkalny, jak i zabudowania gospodarcze. Okoliczność tę potwierdza również wypis z ewidencji gruntów, zgodnie z którym działka stanowi grunty klasy B-Rlllb – użytki rolne zabudowane oraz Rlllb – grunty rolne, co potwierdza siedliskowy charakter zabudowy. Bezzasadny jest zarzut dotyczący nienależytego zapewnienia w wydanej decyzji ochrony interesów osób trzecich. Przewidziany w art. 54 pkt 2 lit. "d" u.p.z.p. wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich należy rozumieć jako ochronę interesów prawnych, a nie faktycznych, ocenianą w kategoriach obiektywnych. Wymagania te mogą zawierać informacje dla inwestora o działaniach koniecznych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie ewentualnych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem inwestycji. Konkretyzacja tych wymagań co do poszczególnych rodzajów uciążliwości następuje na późniejszym etapie realizacji inwestycji w oparciu o szczególne przepisy prawa, do przestrzegania których zobowiązany jest inwestor oraz podlega kontroli odpowiednich organów. Realizacja ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich będzie miała miejsce na etapie budowlanym, podczas wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w odniesieniu do zarzutu odwołania dotyczącego ewentualnych uciążliwości związanych z inwestycją, polegających na zapyleniu, hałasie, zanieczyszczeniu powietrza spalinami, Kolegium napisało, że na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy kwestia ewentualnego szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko nie jest badana. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestycja jest nowym przedsięwzięciem w stosunku do zabudowy objętej postępowaniem legalizacyjnym wszczętym i prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Jak wynika z informacji pozyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowanie legalizacyjne dotyczy wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę instalacji do suszenia kukurydzy, tj. suszarni typu SM-1, zbiornika na olej opałowy, nagrzewnicy powietrza oraz nieużywanej suszarni, podajnika kubełkowego, dwóch silosów zbożowych o pojemności 60 t, zlokalizowanych w S. przy ul. A 2a, na działce nr ewid. 40. Tymczasem przedsięwzięcie planowane w sprawie polegać ma na budowie 5 silosów zbożowych (o pojemności: dwa po 260 t oraz 100 t, 70 t i 30 t), przenośnika kubełkowego wraz z masztem oraz wagi najazdowej. Jest to więc nowe przedsięwzięcie, które nie pozostaje w związku z instalacją objętą prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym, ponieważ ma inny zakres przedmiotowy. Jak napisało Kolegium, zarzut dotyczący uciążliwości spowodowanych eksploatacją nielegalnie wzniesionej instalacji, nie może być rozpatrywany w sprawie, bowiem ta dotyczy lokalizacji innej inwestycji. Zarzut nieuwzględnienia wniosków autora odwołania o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej jest nieuzasadniony w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Rozprawa – zdaniem odwołującego – miała zmierzać do ustalenia dogodnej lokalizacji inwestycji na działce inwestora, z uwagi na ewentualne oddziaływania przedsięwzięcia oraz wskazania przez inwestora sposobu ograniczenia uciążliwości. Tymczasem, w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się szczegółowej lokalizacji przedsięwzięcia, a jedynie jego usytuowanie względem drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Lokalizacja następuje na etapie pozwolenia na budowę, dlatego dokonanie szczegółowych ustaleń w tym zakresie jest niedopuszczalne w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Podniesiony w odwołaniu zarzut uniemożliwienia odwołującemu wypowiedzenia się co do materiału zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza z uwagi na nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, jest – zdaniem SKO – chybiony, bowiem odwołujący wielokrotnie wypowiadał się przed wydaniem decyzji w sprawie, przedstawiając swoje stanowisko w formie pisemnej, jak również miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym na każdym etapie postępowania obu instancji. Autor odwołania nie wskazał jakie okoliczności istotne dla rozpatrzenia sprawy wymagają przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Tymczasem w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy projekt decyzji jest sporządzany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu architektów posiadającą uprawienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 50 ust. 4 u.p.z.p.). Sporządzenie projektu decyzji poprzedzone jest przeprowadzeniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, która z reguły sporządzana jest przez uprawnionego architekta (art. 53 ust. 3 u.p.z.p.). W sprawie zarówno analizę, jak i projekt decyzji sporządził uprawniony architekt, posiadający odpowiednie kwalifikacje. Ustalenia analizy oraz ich rezultat w postaci projektu decyzji nie budzą zastrzeżeń, co – w ocenie organu – ww. zarzut odwołania czyni bezzasadnym. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. Z. wskazał na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. przez wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o niepełny i wadliwie oceniony materiał dowodowy, co jest sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do państwa, w szczególności przez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie wniosków i uwag strony skarżącej, oparcie wniosków prawnych na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych, zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z opinii biegłego, pominięcie przy ocenie dowodów nakazu rozbiórki budynków, brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał określone dowody za wiarygodne lub niewiarygodne; 2. art. 89 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie wniosku o wyznaczenie rozprawy administracyjnej, co uniemożliwia wypowiedzenie się stronie skarżącej w sytuacji pominięcia jej uwag i wniosków o przeprowadzenie dowodów. Autor skargi wskazał także na naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez ustalenie zasad zabudowy dla nieruchomości na cele związane z inną działalnością gospodarczą niż ta, którą według ewidencji jest prowadzona przez inwestora oraz przez nieuwzględnienie interesów i praw osób trzecich, 2. przepisów rozporządzenia, tj. § 3, § 5, § 6, § 9 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. przez dokonanie ustaleń zabudowy niezgodnych z parametrami wskazanymi w przytoczonych przepisach. Z opisanych powodów skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi J. Z. wskazał, iż organ odwoławczy powołał się na nieaktualne dowody zgromadzone przez organ pierwszej instancji. Tymczasem brak jest aktualnych wypisów działek rolnych, czy dokładnego ustalenia kto jest właścicielem działek rolnych na czas starania się o decyzję o warunkach zabudowy. Organ pominął także okoliczność, iż inwestor – M. P. jest rencistą, przedsiębiorcą wpisanym do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, którego zakres działalności został określony jako usługi transportowe. Działalność gospodarcza, zgodnie z informacjami zawartymi w CEiDG, została rozpoczęta z dniem 15 lipca 2014 roku, tj. w okresie rozpatrywana sprawy przez organ nadzoru budowlanego. Dlatego – w ocenie skarżącego – uzasadnione jest twierdzenie, że inwestor na działce zamierza prowadzić działalność zgoła inna niż rolniczą, czyli świadczyć usługi transportowe. Na taki charakter planowanej działalności wskazuje również treść wniosku z dnia 9 marca 2015 roku, gdzie inwestor podnosi, iż inwestycja polegać będzie na wybudowaniu wagi najazdowej, która jest urządzeniem technicznym będącym wagą samochodową, posadowionym na fundamencie trwale związanym z gruntem, służącym do ważenia pojazdów. Tego typu waga jest wznoszona na terenach przedsiębiorstw zajmujących się transportem znacznej ilości towarów na odległość. Waga nie może być zakwalifikowana do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dalej autor skargi napisał, że inwestor planuje wzniesienie 2 magazynów wielopowierzchniowych o wymiarach 30 x 20 m, wagi najazdowej i zbiornika na nieczystości ciekłe, ale nie określa docelowego przeznaczenia obiektów. Żaden z organów nie wyjaśnił docelowego wykorzystania obiektów. Z opisanych powodów postępowanie dowodowe zawiera luki, co uniemożliwiła prawidłowe zastosowanie prawa. Skarżący wielokrotnie wnioskował o wyznaczenie terminu rozprawy, która w jego ocenie jest niezbędna dla zapewnienia mu możliwości obrony swoich praw, w tym możliwości ustosunkowania się do zgromadzonych dowodów lub zgłoszenia nowych. Nieuwzględnienie wniosku o wyznaczenie rozprawy należy zatem uznać za naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza że skarżący nie mogli czynnie dokonać przesłuchania wnioskującego. Naruszenie przepisów prawa materialnego polega na braku rozważenia zagrożenia inwestycji z punktu widzenia ochrony praw osób trzecich. Nie uwzględniono faktu, że cel inwestycji nie odpowiada zakresowi prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej. W ocenie skarżącego przedmiot postępowania prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego i niniejszego postępowania jest taki sam. Inwestor dokłada ilość silosów i zwiększa pojemność wraz z uciążliwościami i oddziaływaniem na działkę skarżącego. Działka nr ewid. 40 przylega jednym bokiem i sąsiaduje na całej długości, dlatego każde usytuowanie obiektów w różnej części działki będzie tak samo negatywnie oddziaływać na działkę skarżącego. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że przy transporcie, załadunku i wyładunku zboża występuje emisje, zapylenie, kurz, hałas i zaleca usytuowanie obiektów tego typu w jak najdalszej odległości od zabudowy mieszkalnej na działce skarżącego. Tymczasem inwestor nie określił jak będzie oddziaływać inwestycja, ani nie wykazał żadnych ograniczeń do negatywnego oddziaływania obiektów tym bardziej, że zwiększa osiem razy tonaż. Nie określił on również natężenia ruchu na działce. Inwestycja przekracza utwardzeniami ponad 1 ha, co wskazuje, że powinno być oceniane jej oddziaływanie na środowisko, czego żaden z organów nie zbadał. Naruszenie przepisów rozporządzenia polega na niedostosowaniu warunków zabudowy do obowiązującego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego, który wynosi 15,9. Z decyzji nie wynika, że wskaźnik nowej powierzchni zabudowy obliczany dla obszaru analizowanego daje zbliżone wyniki jak wskaźnik obliczany dla konkretnej działki. Poza tym znacząca jest różnica w wielkościach wskaźnika średniego i dopuszczonego w decyzji, co nie odpowiada zamierzeniom ustawodawcy, który nakazał, aby średni wskaźnik był zbliżony do wskaźnika oszacowanego na potrzeby inwestycji. Następny zarzut dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia odnosi się do wadliwego ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku. Zarzut polega na nieprawidłowym obliczeniu średniej szerokości budynków gospodarczych wskutek pominięcia szeregu budynków o wąskich frontach i innych budynków gospodarczych. Przepisy rozporządzenia nakazują obliczanie średniej szerokości dla całej zabudowy, nie zaś dla wybranych budynków, z rażącą korzyścią dla wnioskującego i naruszeniem praw skarżącego. W kontekście naruszenia przepisów rozporządzenia skarżący zauważył, że w części pisemnej i graficznej decyzji została pominięta analiza zabudowy części działek, inne zostały nieprawidłowo opisane, dlatego – zdaniem skarżącego – analiza zawiera liczne błędy formalne i obliczeniowe wynikające z niekompletności danych lub pomyłek. Konsekwencją zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p było bezzasadne pominięcie wymagań z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie pominięty przepis zasługuje na szczególną uwagę z tego względu, iż jego naruszenie było podstawą licznie wnoszonych do organu odwołań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zarzuty podniesione w skardze – zdaniem Kolegium – stanowią powtórzenie zarzutów odwołania oraz polemikę ze stanowiskiem organu i są wyrazem subiektywnego przekonania skarżącego o wadliwości postępowania. Podnoszona kwestia wyjaśnienia docelowego wykorzystania planowanych obiektów nie może być przedmiotem postępowania o wydanie warunków zabudowy. Organ w toku tego postępowania nie ma uprawnień do ustalania celowości realizacji inwestycji oraz ewentualnych uprawnień inwestora do prowadzenia określonego rodzaju działalności. Kwestie te mogą być przedmiotem ustaleń odpowiednich organów uprawnionych do kontrolowania powadzonej dzielności w aspekcie przestrzegania obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, sąd skargę oddala w całości lub w części. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Wywody sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w sprawie ustalenia dla inwestora – M. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 5 silosów zbożowych, przenośnika kubełkowego wraz z masztem oraz wagi najazdowej w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym na działce nr ewid. 40 przy ul. A w S. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W pierwszej kolejności należy odpowiedzieć na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych sprawy organy prawidłowo stwierdziły, że zastosowanie znajduje art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co uprawnia do odstąpienia przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy od badania warunków tzw. dobrego sąsiedztwa. Z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że warunkiem odstąpienia od ustalania istnienia tzw. dobrego sąsiedztwa przy określaniu warunków zabudowy jest jednoznaczne ustalenie, że inwestorzy posiadają gospodarstwo rolne, które ma powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a planowana zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej i jest związana z tym gospodarstwem rolnym. Poza sporem pozostaje fakt, iż M. P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni znacznie przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., która wynosi 6 ha. Inwestor posiada bowiem gospodarstwo rolne o powierzchni 48,4014 ha (prawo własności), dodatkowo dzierżawi nieruchomości o powierzchni 9,5 ha i użytkuje na podstawie umowy ustnej grunt o powierzchni 4,76 ha. Łącznie w dyspozycji inwestora pozostaje grunt o powierzchni 60 ha, który stanowi prowadzone przez niego gospodarstwo rolne. Powyższe ustalenie wystarczyło organom do przyjęcia, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto organy w prawidłowy sposób dokonały analizy czy planowana inwestycja pozostaje w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. Niewątpliwie inwestor posiadając w dyspozycji grunty rolne o powierzchni 60 ha prowadzi działalność rolniczą na skalę przemysłową, stąd planuje realizację inwestycji w postaci silosów o tak dużej pojemności oraz pozostałych urządzeń towarzyszących, czyli podnośnika i wagi najazdowej. W tym miejscu odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że nie zmienia wspomnianej kwalifikacji okoliczność, że inwestor dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w toku postępowania i w zakresie innym niż prowadzona działalność rolnicza. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej pochodzi z dnia 15 lipca 2014 roku, a postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 9 marca 2015 roku. Także fakt, że zazwyczaj waga najazdowa służy prowadzeniu działalności w zakresie świadczenia usług transportu na odległość nie ma wpływu na powyższe stwierdzenie. Niewątpliwie zakres prowadzonej działalności rolniczej będzie łączył się z przewozem produktów rolniczych dużym transportem, stąd realizacja wagi najazdowej. Przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "zabudowy zagrodowej". W judykaturze ugruntował się pogląd, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 roku, II SA/Łd 554/14, w Poznaniu z dnia 4 września 2013 roku, IV SA/Po 396/13 i inne, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zabudowa określana mianem zagrodowej dla danego gospodarstwa rolnego musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. Inwestor jest właścicielem działki nr ewid. 40, oznaczonej jako RM – zabudowa zagrodowa. Jest to działka zabudowana, na której znajduje się zarówno budynek o charakterze mieszkalnym, jak i gospodarczym. Jeśli zatem przyjąć, że aby mówić o istnieniu zabudowy zagrodowej musi istnieć funkcjonalne połączenie budynków o wielu przeznaczeniach (mieszkalnego, gospodarskiego, inwentarskiego), to dwa budynki magazynowe, waga najazdowa i zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe mogą stanowić element uzupełniający zabudowę zagrodowa. Odnotować wypada, iż inwestor jest także właścicielem działki bezpośrednio przylegającej do działki, na której ma być realizowana inwestycja – działka nr ewid. 39. Ta działka także jest wykorzystywana na potrzeby prowadzonego gospodarstwa rolnego. Jako że na gruncie u.p.z.p. brak jest definicji "gospodarstwa rolnego" w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że pojęcie to powinno być rozumiane zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, w myśl którego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (np. wyrok NSA z dnia 16 października 2009 roku, II OSK 1632/08). Dlatego też inwestor ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, mającej stanowić zaplecze należącego do niego gospodarstwa rolnego może wnioskować o wydanie decyzji dla jednej działki ewidencyjnej, stanowiącej część tego gospodarstwa rolnego, do którego – jako do funkcjonalnej całości – posiada tytuł prawny. Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, należy uznać, że aby został spełniony warunek związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym, sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie (rozumianym jako konkretna działka ewidencyjna), co reszta nieruchomości rolnych. Reasumując, uprawnione jest zatem stanowisko, że planowana na działce nr ewid. 40 inwestycja stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej, co w konsekwencji stanowi podstawę do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. winno wiązać się z koniecznością wykazania, iż planowana inwestycja służyć ma "obsłudze" prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo zarzutów skargi, brak jest podstaw do zakwestionowania, że planowana inwestycja (tj. silosy zbożowe, przenośnik kubełkowi z masztem i waga najazdowa) będą służyć przechowywaniu produktów pochodzących z własnego gospodarstwa rolnego, a waga najazdowa – służyć celom innym niż ważenie pojazdów, stanowiących własność rolnika lub innych, którymi dokonuje przewozu wyprodukowanych plonów. Jak wskazano wcześniej, także zarejestrowanie działalności gospodarczej w zakresie transportu towarów, nie oznacza, że projektowane obiekty nie będą służyły do prowadzenia działalności rolniczej. Na chwilę obecną są to jedynie przypuszczenia wyrażone przez skarżącego. Natomiast z uwagi na fakt, że Sąd podzielił stanowisko organów o zasadności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem o zbędności dokonywania analizy obszaru pod kątem przesłanek dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji ustalania parametrów i wskaźników zabudowy, zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości przy ich określeniu przez organ pierwszej instancji należy uznać za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, czy też art. 107 K.p.a. poprzez w szczególności zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z treścią art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zacytowany przepis wskazuje, że biegły jest powoływany gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, czyli informacje, które nie są w posiadaniu każdego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu, w tym organu. Wiadomości specjalne to profesjonalne, wyspecjalizowane dane z zakresu określonej dziedziny wiedzy. Przepis art. 84 § 1 K.p.a. pozostawia kwestię dopuszczenia przez organ dowodu z opinii biegłego uznaniu organu, który może przyznać, że nie dysponuje wystarczającą wiedzą w rozstrzyganym przedmiocie (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2014 roku, II SA/Ol 1161/14). Analizując sugerowaną przez skarżącego konieczność powołania biegłego w toku postępowania Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko organów administracji. Trudno w sprawie niniejszej dostrzec konieczne do wyjaśnienia wiadomości specjalne, które byłyby w posiadaniu wyłącznie biegłego. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia ww. przepisów proceduralnych poprzez w szczególności zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, Sąd stanął na stanowisku, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Niewątpliwie zakres postępowania wyjaśniającego w toku rozpoznawania sprawy determinowany jest jej przedmiotem i treścią przepisów prawa wpływających na wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W sprawie ustalenia warunków zabudowy, w obliczu treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. organ miał obowiązek ocenić czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, a wobec stwierdzenia, że takowe przesłanki zachodzą, organ powinien ustalić okoliczności wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 u.p.z.p. Z przyczyn wskazanych wcześniej, w sprawie niniejszej organy słusznie oceniły, że znajduje zastosowanie przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., co znajduje swoje potwierdzenie w materiale dowodowym załączonym do akt administracyjnych i w treści uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć, które spełnia wymagania określone w art. 107 K.p.a. Końcowo należy podkreślić, że zgodnie z art. 89 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Jak wskazał autor skargi, rozprawa administracyjna umożliwiłaby mu wypowiedzenie się w sprawie wobec pominięcia przez organy jego uwag i wniosków o przeprowadzenie dowodów. Wbrew twierdzeniom skarżącego, jego uwagi i wnioski dowodowe stanowiły przedmiot oceny organów orzekających w sprawie. Pisma skarżącego zostały załączone do akt administracyjnych i – co najważniejsze – organ odwoławczy odniósł się w motywach decyzji do argumentów skarżącego. To, że organ nie podzielił uwag autora skargi nie świadczy jednak o tym, że takowe uwagi czy wnioski pominął. Poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia, czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana na potrzeby toczącego się przed organem nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego. Przepisy prawa dopuszczają wszak wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takiej sytuacji, co zatem nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy czy uchylenia takowej decyzji. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. a.tp.