II SA/Łd 416/07

Dnia 8 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2008 roku sprawy ze skargi W. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. nr [...] znak: [...] w przedmiocie legalności budynku gospodarczego oddala skargę. II SA/Łd 416/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołania W.P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr 165 położonej w S. przy ul. A, gm. B. Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, na skutek wniosku R.B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia legalności budynku gospodarczego położnego na działce nr 165 w S., należącej do H. i S. W. W toku oględzin dokonanych w dniu 4 października 2006 roku na nieruchomości przy ul. A w S., na podstawie oświadczenia S.W. ustalono, iż budynek gospodarczy wybudowany został w roku 1971 na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] o znaku [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Podczas kontroli nieruchomości stwierdzono także, iż obiekt budowlany wykonany został zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a jego stan techniczny nie budzi zastrzeżeń. Ponadto budynek użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, decyzją z dnia [...] Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku gospodarczego. Odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji wniósł W.P., podnosząc, iż budynek gospodarczy nie został wzniesiony w roku 1971 roku, lecz dopiero po roku 1992, kiedy to pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia [...] było już nieważne. Na dowód powyższego, odwołujący się wskazał, iż na mapach geodezyjnych sporządzonych w latach 1991 – 1992 przedmiotowy budynek gospodarczy nie został naniesiony. Utrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż w jego ocenie, ustalony na podstawie złożonego w toku oględzin oświadczenia S.W. i zgodnej z nim dokumentacji odnoszącej się do budynku gospodarczego stan faktyczny, jest prawidłowy. Brak jest zatem podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w stosunku do legalnie wybudowanego budynku. Nienaniesienie zaś budynku na mapie zasadniczej nie świadczy o tym, że budynek powstał nielegalnie, lecz jedynie o braku zaewidencjonowania go przez organy geodezyjne. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W.P. ponownie podniósł, iż budynek gospodarczy nie został wybudowany w roku 1971. Skarżący wskazał, iż na decyzji z dnia [...] w sprawie pozwolenia na budowę znajduje się adnotacja o przedłużeniu ważności pozwolenia na budowę na dwa lata, co świadczy o tym, że budynek gospodarczy nie został wybudowany w roku 1971. Ponadto skarżący zarzucił organowi nadzoru budowlanego, iż w toku postępowania jego córka R.B. nie uzyskała przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem działań organów nadzoru budowlanego w toku postępowania administracyjnego było zbadanie legalności, a więc zgodności z prawem działań inwestycyjnych podjętych przez właścicieli działki nr 165 w S. przy ul. A 9. Zgodnie bowiem z przepisem art. 81 ust. 1 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 z późn. zm.), do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Ocena legalności obiektu budowlanego w kontekście przepisów prawa budowlanego sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy przy budowie danego obiektu dochowane zostały wszystkie wymogi natury formalnej, a w szczególności, czy inwestor uzyskał wymagane obowiązującymi w danym momencie etapu inwestycyjnego przepisami pozwolenia, zastosował się do nich oraz czy nie dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W pierwszej kolejności na uwagę zasługuje fakt, iż w aktach sprawy znajdują się kopie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] Nr [...] o lokalizacji szczegółowej obejmującej wzniesienie budynku mieszkalnego oraz gospodarczego we wsi S., decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu działki położonej w S. wraz z projektami piętrowego wolnostojącego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego oraz decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] Nr [...] pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr 165 w S. przy ul. A 9. Powyższe dokumenty dają podstawy do twierdzenia, iż inwestor dopełnił obowiązki wynikające z ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku – Prawo budowlane (Dz.U.Nr 7, poz. 46 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku o planowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 7, poz. 47 z późn. zm.). Legitymowanie się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę obejmującą swym zakresem dwa obiekty budowlane – budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy determinuje sposób załatwienia sprawy legalności budynku gospodarczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę budynku gospodarczego wykluczać musi tezę o jego samowolnym posadowieniu i przesądzić o uznaniu wszczętego postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego za bezprzedmiotowe. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w przedmiocie legalności obiektu budowlanego związane były decyzją o pozwoleniu na budowę, która wyznaczyła zakres uprawnień i obowiązków inwestora w procesie realizacji inwestycji. Prowadząc postępowanie w przedmiocie legalności budynku gospodarczego organy zobowiązane były zatem nie tylko do zbadania, czy inwestor uzyskał wymaganą prawem decyzję o pozwoleniu na budowę, ale również, w jaki sposób prawa i obowiązki ukształtowane w pozwoleniu na budowę zostały zrealizowane. Jak wskazano w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, budynek gospodarczy wybudowany został zgodnie z projektem budowlanym, a istotne odstępstwa nie zostały stwierdzone. W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, przedstawiona sytuacja faktyczna dawała organowi administracji podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 kpa, stosownie do którego w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W tym miejscu warto wskazać, iż postępowanie administracyjne ze swej istoty zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w kwestii indywidualnych praw i obowiązków strony, jednakże nie w każdym przypadku merytoryczne rozpoznanie sprawy jest możliwe. Okolicznością, która uniemożliwia takie rozstrzygnięcie jest właśnie stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania, kiedy to organ administracji jest zobowiązany do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 1998 roku o sygn. akt I SA/Kr 1141/97). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest choć jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 roku o sygn. akt IV SA 1225/96, z dnia 24 kwietnia 2003 roku o sygn. akt III SA 2225/01 czy z dnia 18 maja 1998 roku o sygn. akt II SA 76/98). Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących utraty ważności decyzji z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę, należy stwierdzić, iż zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 roku Prawo budowlane pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w ciągu dwóch lat lub w terminie ustalonym w pozwoleniu, budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata lub nie została zakończona w terminie wskazanym w pozwoleniu bądź samowolnie odstąpiono od istotnych warunków pozwolenia. Skład w składzie rozpoznającym podzielił jednak pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1987 roku o sygn. akt IV SA 693/86 (publ. ONSA 1987/1/37), iż skoro pozwoleniem na budowę objęta była realizacja obiektów (mieszkalnego i gospodarczego) na tej samej działce przez tego samego inwestora, to rozpoczęcie prac budowlanych mających na celu wykonanie choćby jednego tylko obiektu spośród wymienionych w pozwoleniu na budowę przed upływem dwóch lat od jego wydania, wywołuje ten skutek, że pozwolenie nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby ich budowa została rozpoczęta po upływie dwóch lat. Ponadto, za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi, iż w sposób nieuprawniony za stronę postępowania nie została uznana R.B., córka skarżącego W.P. W świetle art. 28 kpa stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym miejscu godzi się wskazać, iż jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu ze skorowidza działek właścicielami działek nr 166 i 169/2 są jedynie W. i Z. P. Osobom tym przysługiwać będzie status strony, natomiast z uwagi na fakt, iż R.B. nie wykazała przed organem administracji interesu prawnego nie mogła zostać uznana za stronę postępowania. Niezależnie od powyższego warto zwrócić uwagę, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz przeprowadzeniu oględzin nie zostało doręczone wszystkim stronom postępowania, a ich krąg ustalony został po wszczęciu postępowania. Jednakże w toku dalszego postępowania wszystkie jego strony, zgodnie z art. 10 § 1 kpa, zostały poinformowane o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W konsekwencji należy uznać, iż udział stron w postępowaniu został zapewniony. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. A.G.